文/李皛

　　一、建制与法律基础

　　美国财政部下属的国税局（IRS）是负责征收除关税（由美国国土安全部下属海关和边境保护局征收）外的联邦税，并执行联邦税法的政府机关。国税局下属刑事调查局（IRS—CI）是其主要刑事调查部门。该局总部位于华盛顿特区，目前设有局长、副局长各1人，局长办公室下辖联络办公室、专员保卫处和多元化办公室(美国“进步”运动的产物，如提升女性雇员比例等)。局机关主要业务部门包括：全球行动处，下辖反金融犯罪科、禁毒与国家安全科、资产没收与调查服务科、特殊调查技术科（管理卧底、技侦等特种调查手段的应用）、国际行动科；网络与法证技术处，下辖网络犯罪科、数字取证科、科学与设计中心（原法医技术中心）；先进分析与创新处，下辖应用分析科（开发用以识别税务欺诈等犯罪手段的先进分析方法）、国家协调调查单位（协调各跨部门工作组）、系统与行动支持科、退税欺诈与调查支持科、创新中心、数据管理科；战略处，下辖国家刑事调查培训学院（挂靠在联邦执法学院）、资产与知识管理科、保证与咨询科（负责各种审查评估工作）、人才发展中心、人力资源科、财务科；技术服务处，下辖技术发展科和现场作业科；外勤行动处，下辖按区域划分的西部、北部和南部三个科。刑事调查局除总部外在美国国内设有20个地区办事处，由主管特工负责，并在美国12家驻外机构（包括驻华机构）派驻警务联络官。2023年,该局员工总数3138人，其中外勤执法特工2144人。
　　 国税局刑事调查局执法的主要依据是《美国法典》第26编《美国税法典》及第18编的相关刑事法律。《美国税法典》授权国税局为执行联邦税法的唯一联邦政府机关，国税局刑事调查局也就成为唯一有权对违反联邦税法的刑事犯罪进行刑事调查的联邦执法机关。此外，《银行保密法》也授权国税局调查所有违反该法的刑事违法行为，但不具有唯一性。根据法律及财政部命令授权，国税局局长及其指定官员有权传唤纳税义务人或任何拥有、管理、保存账簿及账户的人宣誓作证，并有权检查与纳税义务人的业务有关或执法所需的任何账簿、文件、记录及其他数据。刑事调查局可根据税务官员或其他途径发现的线索，按照国税局内部程序启动刑事调查，也可与其他联邦执法机构开展广泛合作。2023年，刑事调查局启动的调查中有24%来源于国税局、24%来源于美国检察官办公室、14%来源于财政部“金融犯罪执法网络”、28%来源于其他联邦政府机关、7%来源于公众举报、2%来源于州和地方政府。
　　《美国税法典》规定了19种涉税犯罪，包括：（1）税务机关工作人员犯罪；（2）试图干预美国税法执行罪；（3）生产、制造汽油、润滑油没有登记或错误填报罪；（4）没有获得收集外国货物的许可证罪；（5）美国官员或雇员干预税务审计、调查罪；（6）纳税申报准备者披露或使用信息罪；（7）扣缴税款相关的违法行为罪；（8）未经授权公开纳税人信息罪；（9）向购买方或承租方提供与税收有关的虚假声明罪；（10）不服从税务传唤罪；（11）未经授权使用或者买卖印花税票罪；（12）与印花税有关的犯罪；（13）虚假申报、声明或签署其他文件罪；（14）欺诈或虚假陈述罪；（15）提供虚假的免税证明或者没有提供信息罪；（16）对雇员虚假声明或不提供声明罪；（17）故意不提交纳税申报、纳税信息或不缴纳税款罪；（18）故意不扣缴税款罪；（19）逃税罪。其中最重要的是逃税罪，其规定任何人以任何方式企图逃避任何类型纳税，可被处以个人25万美元以内、公司50万美元以内，或不超过其犯罪收益或造成损失2倍的罚款，以金额最高者为准；或处以5年以内的监禁，罚款与监禁亦可并处。美国法律对逃税罪的认定不限制主体和方式，相比其他国家是比较严厉的。
　　国税局刑事调查局调查的重点是证明当犯罪发生时，嫌疑人应缴税额多于其申报数额，且差额“巨大”，但对于认定“巨大”的标准相当主观。美国法律不要求证明确切的逃税数额，也不需要衡量其占犯罪嫌疑人收入或应缴税额的比例或其他尺度。同时，则应证明犯罪嫌疑人存在法律规定的犯罪实质行为：“以任何方式企图”逃避纳税，这需要证明犯罪嫌疑人采取了某种积极行为或实施了某种公开行为。根据美国法律及判例，仅存在未如期、完全地申报、缴纳税款的行为不能判定其“企图”逃避纳税，但当其与下列行为结合时，将构成“企图”：留存两套账簿；制作虚假记录，更改发票或文件；销毁账簿或记录；隐瞒资产或收入来源；在处理个人事务时避免留存财务记录；以及任何歪曲或隐瞒事实的行为。一般而言，逃税犯罪与合法避税的关键区别在于是否存在歪曲或隐瞒事实的行为。例如，通过将利润分配给真实的合伙人以减少企业应纳税款是合法避税，但如果合伙关系是虚假的，如合伙人是虚构的或这些所谓的合伙人会将被分配的利润份额秘密返还给企业的真正所有者，则属于逃税犯罪。根据美国法律，实施了逃避纳税的企图即构成犯罪，无论其企图是否成功。

　　二、犯罪调查

　　根据国税局制定的“刑事调查战略规划”，规定刑事调查局主要开展三类业务：其一为源于合法收入的涉税犯罪调查。该业务主要针对合法行业纳税人，其合法赚取收入，但可能存在违反联邦税法的逃税行为，此类业务基本由该局独立开展。其二为金融犯罪调查。按照美国法律，非法收入逃税同样可构成犯罪，而通过调查涉税违法犯罪可发现及打击洗钱、违规货币交易等金融违法犯罪活动。其三为毒品犯罪调查。国税局刑事调查局是美国司法部牵头的“打击有组织犯罪和禁毒特别工作组”和白宫国家毒品管制政策办公室牵头的“打击毒品贩运重点区域工作组”的成员机构，利用其调查涉毒金融犯罪的专业优势与其他执法机关进行密切合作。
　　此外，“刑事调查战略规划”为国税局刑事调查局制定了三大战略：其一是反洗钱战略。旨在确保有效执行《银行保密法》和其他相关联邦反洗钱法，要求该局发现和成功起诉最严重的涉税、洗钱及相关犯罪，并在国内外追踪犯罪所得，从而支持司法部和财政部牵头的国家反洗钱战略。其二是国际化战略。要求该局在美国驻外机构派驻警务联络官，充分利用从驻在国家或国际组织获取的信息，支持开展国际调查、打击恐怖主义融资、追捕外逃犯罪嫌疑人等项工作，并促进国际合作。该局也是成立于2018年的旨在打击跨国涉税犯罪的国际组织“全球税收执法联席会议”的创始成员之一，并与国际金融情报组织“埃格蒙特集团”中的美国成员单位、财政部“金融犯罪执法网络”保持密切合作的关系。其三是反恐战略。自“9·11”事件后，美国政府要求该局为国家反恐战略提供与恐怖主义相关的金融调查支持，并作为打击恐怖主义融资活动的主要力量之一。
　　国税局刑事调查局外勤执法特工被称为刑事调查员，为国税局唯一被授权配枪员工，拥有逮捕权。新人入职前须在位于佐治亚州格林科的联邦执法学院接受约6个月的培训，主要内容为轻武器射击、执行逮捕令和搜查令、卧底行动、技术侦查等。该局就特工执法规范编订了《执法手册》,其主要原则与其他联邦执法机构基本一致，要求特工遵循《1964年民权法案》、1989年“政府官员和雇员行为道德原则”及国税局政策声明的限制，避免侵犯公民（法人）的合法权利，公平和诚信地执行联邦税法。特工受严格纪律规范，如其非工作时间携带武器与普通公民受相同的民事和刑事法律约束，工作日的任何时间——包括在可能返回工作岗位的休息时间——均严禁饮酒，严禁使用精神药物并接受随机检测，在执法行动中采用车辆撞击等紧急驾驶措施时须遵循财政部《武力使用政策》等。对特工的违纪行为可采取警告等非纪律处分，训诫等较轻纪律处分，以及停职、降职、撤职、解雇（试用期内）等较重纪律处分。
　　 根据国税局《刑事调查指令和职能授权》，特工在不启动调查的情况下可通过查阅各种公开媒体、访问国税局及其他政府机关的数据库、与其他执法机关沟通联络、联系线人等方法获得情报。如需要因可能存在的涉税或洗钱等相关刑事犯罪对不确定对象开展调查，或为执行刑事调查局自身或其参与的跨部门工作组的专项行动计划，特工须经适当审批流程，经主管特工批准启动“一般调查”，并提交详细说明其调查目的和范围的备忘录，以及将相关信息输入“刑事调查管理信息系统”。
　　在“一般调查”中，特工除前述常规方法外，可通过与原始举报人联系、经过主管部门协调与外国政府机关联系、询问不特定人员、向社会人员去函要求获取个人或实体信息等方式获得情报。刑事调查局高度重视“一般调查”的效率，对缺乏“产出”的“一般调查”会及时予以关闭。在“一般调查”中，一旦发现明确的个人或实体的刑事犯罪线索，或刑事调查局及其合作单位根据工作需要直接针对明确的个人或实体开展刑事调查——如特工直接发现可能的犯罪活动，收到明确举报或合作请求，其他部门移交刑事案件，或检察官要求国税局参与大陪审团调查等——则发起调查的特工须将相关信息输入“刑事调查管理信息系统”，经主管特工审批后启动“初步调查”。如果“初步调查”的对象居住地位于其他地区办事处的辖区，还需获得该办事处主管特工的同意。
　　“初步调查”的目的是评估对涉嫌犯罪的对象提起刑事诉讼的可行性。在开展“初步调查”时，特工可协助其他执法机构执行搜查令，在对方知情且同意的前提下进行监控，采取卧底行动，查阅原始纳税报表及其他文件，对纳税人申报内容及可疑的虚假雇佣、欺诈性退税等情况进行初步核实，向外国政府机构请求相关记录等。
　　经“初步调查”评估后，可对涉嫌犯罪的对象启动“专门刑事调查”，任何“专门刑事调查”要么由已获批准的“初步调查”升级而来，要么因与其调查对象发生关联而来。
　　需要注意的是，针对涉及现任联邦及州民选官员、现任联邦法院及州最高法院法官、现任联邦高级行政官员、现任人口25万以上市的市长、免税组织、上市公司、年收入超过100亿美元公司、由联邦存款保险公司承保的任何银行和储蓄协会（受保银行）、商业银行、信托公司或经纪商、证券交易委员会注册交易商等的“专门刑事调查”被定义为“敏感调查”。在发起调查的特工将相关信息输入“刑事调查管理信息系统”后，非敏感调查可由主管特工批准，“敏感调查”则必须由主管特工请示刑事调查局局长批准，后者还将向国税局局长通报所有“敏感调查”。
　　“专门刑事调查”启动后，承办特工须将案件提交检察官后，方可进行大陪审团调查、刑事起诉等需要法院命令或司法部批准的刑事执法行动。涉及“敏感调查”的案件须经调查行动负责人及刑事调查局副局长书面同意，方可提交检察官。
　　在“专门刑事调查”中，特工可使用联邦执法机关可用的全部调查方法及工具，包括可申请并执行搜查令、逮捕令、扣押令，并可在紧急情况下——如特工遭受攻击或执行搜查、扣押等任务时遭受暴力阻挠等——进行无证逮捕。
　　刑事调查局对金融机构的刑事调查应遵循特殊程序。该局应在调查启动前向检察官提交关于潜在违法行为，及所有涉嫌违法的银行员工身份的书面报告，并获得许可。其后，刑事调查局内部将对调查请求进行审批，如获批准则在通知财政部“金融犯罪执法网络”监管政策和计划部助理主任及其他相关监管机构后启动调查。调查授权期限为120天，在此期间内，如调查层级已提升至“专门刑事调查”，则授权永久有效，否则必须续签授权才能继续调查。

　　三、协同执法

　　国税局刑事调查局广泛参与联邦政府多个跨部门执法工作组的活动，发挥自身在涉税和金融调查方面的专长，例如，前述“打击有组织犯罪和禁毒特别工作组”“打击毒品贩运重点区域工作组”，以及“联合反恐特遣工作队”“国家反间谍特遣工作队”“金融调查特别工作组”等。刑事调查局特工由管理层指派到工作组，在组工作期间仍须遵循该局所有规章和工作程序，但仅参与工作组主导的调查活动时，如协助执行搜查令等，不需要在该局履行批准启动调查的手续。按照刑事调查局的规定，特工不得进行不在该局职权范围内的调查活动，也不能未经许可向来自其他单位的工作组成员披露纳税申报等专有信息；原则上，不能派遣其他单位人员执行专属于国税局职权（主要指执行联邦税法）的调查，因此，工作组的调查经常需要分割或移交。在各个工作组框架下，刑事调查局可与合作单位就信息披露、工作方式、相关待遇等达成协议并签署备忘录。原则上，刑事调查局特工在各工作组框架下启动调查，均应在该局的“刑事调查管理信息系统”内输入信息，但不得输入有特殊保密要求的国家安全敏感信息等。
　　“打击有组织犯罪和禁毒特别工作组”是美国司法部打击跨国有组织犯罪战略的核心，其核心目标是识别、调查和起诉对美国毒品犯罪负有最大责任的国内外毒品犯罪集团。刑事调查局局长作为高级协调官员与司法部副检察长级别官员保持联络，局长和全球行动处政策与支持总监分别为工作组机构负责人会议和运营主管会议成员，禁毒与国家安全科主任负责监督组内工作的各个方面，并向全球行动处政策与支持总监反馈。刑事调查局在工作组执行办公室内设置全国协调员负责日常联络工作，此外，还设置区域协调员，在禁毒与国家安全科主任的指导下，负责在工作组的各个辖区内全面管理该局特工的组内工作，具体为监控辖区内所有工作组调查活动及计划、评估并审批提交到工作组区域协调小组的调查启动提案、为辖区内刑事调查局地区办公室主管特工就组内工作提供建议、协助主管特工解决不同地区办公室之间及刑事调查局和检察官办公室之间的冲突、准备各种工作组报告等。刑事调查局各地区办事处主管特工负责监控其辖区内的组内工作，实际负责选拔和监督被指派到工作组的该办事处特工或其他雇员，负责审批由该局特工发起的组内调查并提交司法部或地区检察官，以及参与辖区范围内任何工作组框架下的协调小组。
　　“打击毒品贩运重点区域工作组”由白宫国家毒品管制政策办公室提供资金并制订计划，具体工作包括：聚焦重点犯罪集团加强执法，促进联邦、州、地方之间禁毒工作的协调和情报互通，大幅度减少毒品贩运。目前，国税局刑事调查局主要通过与“打击有组织犯罪和禁毒特别工作组”共享资源的方式参与“打击毒品贩运重点区域”工作组的工作，即在区域协调员的管理下由参与前者工作的特工同时兼顾后者的工作，但在此模式下，如根据后者需求启动调查也必须符合前者的各项要求。
　　“联合反恐特遣工作队”的主要使命是实现情报、执法、国防、外交、公共安全、国土安全等各部门的恐怖主义相关情报的融合互通。“国家反间谍特遣工作队”的主要使命是加强联邦、州、地方政府机构以及军事和情报部门的沟通、协调、合作，以消除外国间谍威胁。这两个工作组的共同点是与国家安全相关，具有严格的保密等级要求。国税局刑事调查局在其中的主要作用是协助通过刑事诉讼的途径消除国家安全威胁。被指派到这两个工作组的特工必须获得并保持最高机密级别的安全许可，以及财政部批准的敏感信息访问权限。由于工作组受司法部领导，所有特工都必须遵守联邦调查局的“国内调查和行动指南”，并接受相应的强制性培训，但也应同时遵守刑事调查局的规章制度，如果两者间发生冲突，应向刑事调查局负责与司法部对接的联络人寻求帮助。
　　“金融调查特别工作组”专注于对特定犯罪行为的刑事起诉，主要专注于大陪审团调查，国税局刑事调查局为其提供金融调查专家，主要参与该工作组框架下的“可疑活动报告（可疑活动报告制度为美国最基础的反洗钱制度，指银行通过填写特定表格向相关联邦政府机关报告其自认为存在违规风险或难以解释的客户活动）审查小组”和“金融犯罪特别工作组”的工作，与其他机构联合开展涉及税务、洗钱、货币犯罪等联邦犯罪的调查。其中，“可疑活动报告审查小组”由美国检察官办公室领导，刑事调查局会指派一名协调员帮助其管理该小组。“可疑活动报告审查小组”由来自不同机构的调查员和分析师组成，参与小组工作的刑事调查局特工可向提交可疑活动报告的银行发送大陪审团传票，以要求获得更多信息，也可询问可疑活动报告涉及的个人。刑事调查局地区办事处将该小组对银行提交的可疑活动报告的审查登记为“一般调查”，在发现潜在违法行为并满足升级为“初步调查”或“专门刑事调查”的标准后，案件将被分配给其他特工。“金融犯罪特别工作组”由刑事调查局各地区办事处根据需要创建，并指派一名监督特工进行领导，其任务的重点是对潜在金融犯罪进行财务调查，特别是识别应予扣押的资产，此类调查往往是“可疑活动报告审查小组”工作的后续。

　　四、成效与争议

　　国税局刑事调查局以高效著称，负责案件的联邦定罪率长期在90%左右，在所有联邦执法机构中独占鳌头。如2023年，该局启动调查涉税刑事案件2409起，起诉665起，判决655起；启动调查非税案件1267起，起诉1173起，判决824起；共起诉1838人，定罪1508人，去除延期等因素定罪率88.4%。2021年，只有6亿多美元预算的刑事调查局挽回了约104亿美元的经济损失；2023年，该局查处涉税犯罪涉案金额约55亿美元，其他金融犯罪涉案金额316亿美元。但美国每年的税收缺口，即估算的应收税款与纳税人实际缴纳税款的差额约为7000亿美元，刑事调查局的资源和能力仍严重不足。目前，该局已要求将70%的实际调查时间用于调查涉税犯罪，以首先满足本职工作要求，下一步则需较大幅度增加特工编制及扩张执法权力，但这在政治层面还存在较大阻力。
　　近年来，各种新情况、新技术和新业态的出现使刑事调查局面临诸多挑战。例如，虚拟货币的“去中心化”特征使纳税人更容易隐瞒其收入或秘密转移资产；生成式AI技术的广泛应用使虚假身份欺诈更加猖獗；员工租赁公司（类似于我国的劳务派遣）的迅速发展，使企业与员工之间的雇佣关系复杂化，导致众多员工无法缴纳预扣税款等。
　　国税局刑事调查局积极应对形势发展。近年来，该局已大力发展其数字取证能力，配备了约3300台计算机设备。2023年，网络与法证技术处获取了超过1.7pb的数据，并与联邦调查局等执法机关合作应用最先进的解密及数据恢复技术；在传统法证科学技术如指纹和掌纹比较、纸质文件分析、生物样本检测、测谎等继续发展的同时，新开发AI数字增强显示、DNA检测、面部及其他生物识别等技术服务刑事调查需求。
　　早在2015年，美国国税局就表示全球有数百万人拥有虚拟货币，但同年只有不到900名美国人报告了虚拟货币交易的收益或损失，显示了巨大的税收漏洞。2019年，美国国税局已向未报告或未正确报告虚拟货币交易的美国纳税人发出10000多份信函，发布虚拟货币交易纳税指南和相应的编号1040申报表格草案，并通过“全球税收执法联席会议”开展打击虚拟货币涉税犯罪国际合作，刑事调查局参与38国执法机关协同调查，通过利用新技术对比特币交易进行复杂追踪，成功确定暗网服务器位置，识别史上最大的暗网儿童色情网站“欢迎来看视频”（Welcome to Video）的管理员韩国人孙正宇，确定其账户和家庭住址，对破案起到了重要作用，奠定了其在虚拟货币交易去匿名化技术开发和应用中的先驱地位。2022年12月，著名虚拟货币活动家、美国人伊恩·弗里曼因利用比特币帮助网络诈骗犯罪分子洗钱超过1000万美元被定罪，其违法行为包括没有向财政部“金融犯罪执法网络”注册其比特币兑换业务，在其经营的自助比特币交易系统中禁用了客户身份登记和比特币流向追踪功能，协助他人使用虚假身份开设银行账户并伪造收入来源等。国税局刑事调查局在此案调查中发挥了重要作用，并引起了社会的广泛关注。伊恩·弗里曼作为美国反纳税公众人物具有相当高的知名度，其否定美国宪法赋予政府征税权，曾公开宣称自2004年以来就未曾缴纳联邦所得税，一直宣扬利用虚拟货币可逃避税收，但经过刑事调查局使用复杂区块链分析技术的调查，伊恩·弗里曼被指控四项逃税罪名。美国媒体认为这是时代潮流改变的标志——随着技术的进步，虚拟货币早已被政府纳入监管视野并受到越来越全面和严格的制度约束，主流投资者与政府已由对抗转向合作，虚拟货币“去中心化”的神话正在落幕。
　　刑事调查局已开发出基于金融调查专业知识和多年调查经验，可迅速识别出最严重的退税欺诈可疑迹象的有效方法。2023年4月，犹他州生物柴油公司的所有者雅各布·金斯顿、以赛亚·金斯顿夫妇及其同谋列夫·阿斯兰·德曼等5人，因在2010年至2018年间，通过伪造生物燃料业务企图从美国政府手中骗取超过10亿美元的退税，并最终获得了美国国税局支付的5.11亿美元税收抵免，被判处最高40年的监禁，以及总额超13亿美元的赔偿和罚金。由国税局刑事调查局牵头，环境保护局刑事调查部、国防部监察长办公室国防刑事调查局协同调查此案，查明犯罪嫌疑人的主要违法行为是从美国本土购买由已获得相应退税的其他生产商生产的生物柴油，将其出口至巴拿马，然后伪造运输文件将这些生物柴油伪装成进口的“原料”运回美国，并声称已使用这些“原料”进行了生物柴油生产，以此向国税局申请生物燃料税收抵免。此外，还从环境保护局骗取可再生能源识别编号并出售获利6500万美元。在对此案的调查中还发现，有警察收受列夫·阿斯兰·德曼的贿赂后，为雅各布·金斯顿、以赛亚·金斯顿夫妇提供“保护伞”，并已受到腐败指控。此案为美国有史以来案值最高的退税欺诈案，促使美国政府加强对关于减少温室气体排放项目的审核。
　　在美国，国税局刑事调查局的调查效率很少受到质疑，但对其社会效益的评价则存在较大分歧。拜登政府高度评价刑事调查局的工作，并准备为其增拨巨额预算，但受到广泛反对。从早期由共和党中分化出的极端自由主义团体“茶党”到现在的“让美国再次伟大”运动，都对任何扩大联邦政府规模和权力的主张抱有极大的敌意，国税局和联邦税收政策是其攻击的主要对象。很多政界人士认为，国税局主导的涉税调查，包括刑事调查在内，往往被政府“武器化”，成为对付政敌的工具。他们指称在政府授意下，国税局刑事调查局与联邦调查局合作，非法利用公民纳税申报信息，对与总统存在矛盾的各种团体和知名人士进行恶意调查。而社会公众则更关注联邦税收政策是否起到了改善美国营商环境、调节日益严重的贫富差距的作用，涉税调查和相关刑事起诉是否促使税收政策更加公平，这在当前美国国内政治极化趋势愈演愈烈的情况下很难达成共识。对国税局刑事调查局而言，相比于方方面面的技术因素和经费、编制等现实困难，关于道义责任的争论和被卷入权力斗争漩涡可能是更严峻的挑战。■
　　
　　【作者简介】李皛，中国人民公安大学涉外警务学院教师，博士研究生学历，主要研究领域为涉外警务和边疆学。
　　（责任编辑：冯苗苗）