文/ 付琴雯

　　法国拥有欧洲历史最悠久、规模最大的移民行政拘留制度。自1981年通过第一部明确规定非法移民拘留的法律以来，法国已通过了约30部移民法律。在法国，被拘留者的平均拘留时间为12.8天，远远低于当时规定的45天法定时限。欧盟法律允许成员国以驱逐为目的，拘留移民时间可长达18个月。长期以来，法国仍是欧盟成员国中拘留期限最低的国家之一。然而，2018年，在欧洲移民危机的推动下，情况发生了重大变化，法国通过了有争议的新立法，将拘留期限延长至90天，并将申请庇护的期限从120天缩短至90天。有法国监察专员认为“延长拘留期限和加速庇护程序”的新举措有可能导致寻求庇护者丧失上诉权。
　　
　　一、法国非法移民拘留法律制度的演进历程

　　非法移民拘留程序是国家移民管理的必要组成部分。近年来，该程序越来越多地用于阻止非正常移民者和驱逐无权拘留者的一种手段，对于维护该国国家安全起到了越来越重要的作用。
　　长期以来，非法移民拘留制度是法国有效管控移民的措施手段。从20世纪30年代拘留逃离西班牙内战的流亡者，到40年代法国维希政权期间拘留关押来自波兰或捷克斯洛伐克的外国犹太人，再到60年代以来法国南部限制和驱逐来自阿尔及利亚的移民。在此几十年间，法国共分配了11处拘留空间来隔离或关押移民。在80年代以前，法国对于外国国民的关押或拘禁并未受到政府重视或公众监督，更缺乏明确的法律框架进行规制，此前的举措主要依赖1938年模糊的法国警察立法，该立法允许警方在没有任何形式的外部或司法审查的情况下拘禁无证外国人。法国非法移民拘留制度在80年代取得了长足发展。1981年，法国非法移民拘留系统正式建立。移民被拘留者主要被关押在两类场所中，第一类叫作“行政留置中心”（CRA），用于较长期的拘留；第二类叫作“行政留置所”（LRA），用于较短期限的拘留。法国的《外国人法典》并没有明确说明行政留置中心和行政留置所的法律性质，但列出了一系列针对该场所管理的保障措施。
　　总体而言，法国非法移民拘留制度呈现出一定的特点。一是在拘留对象中，来自其前殖民地国家和地区的公民特别多，如有相当数量的突尼斯人、阿尔巴尼亚人等。二是非法移民拘留中牵涉的儿童群体数量较大，虽然在法国法律中，儿童不能作为拘留对象，但也往往因其家庭团聚等原因被连带关押。三是拘留原因较为明确，一般只有因其非法移民身份而收到驱逐令（“离开法国领土的义务”OQTF程序）等待遣送离境的外国人会受到行政拘留。四是欧盟庇护制度对法国非法移民拘留制度产生一定的相互作用和影响。从理论上来说，有关移民一旦申请庇护程序，其驱逐令就必须暂停执行，寻求庇护者不应该被拘留。但是，有一些移民还没有来得及提出庇护申请或者是等待确认身份期间被逮捕拘留。五是法国的非法移民拘留时间较短。有关数据显示，在法国的一些城市，如加来海峡省、马约特海外省等，由于受到较大的非法移民管控压力，当地的非法移民拘留平均时间更短。例如，法国海外省之一的马约特岛的被拘留者占法国全境总量的约一半，但移民被拘留者在马约特岛的被拘留时间却一般不到24小时，远低于目前平均拘留时间的13天，更低于法定的90天最长拘留时间。
　　这也体现出法国非法移民拘留制度存在矛盾之处。一方面，法国非法移民拘留的某些用语可能显得不透明或具有误导性。早在1981年通过第一项关于非法移民拘留的法律时，法国就精心设计并使用了“行政留置中心”（Centres de Rétention Administrative）这一委婉措辞，而不是使用加拿大、比利时、瑞士等法语国家通常使用的“拘留”（detention）一词。进而，法国强调该行政留置中心是“留置”（retention）场所，而非“拘留”（detention）或“拘禁”（imprisonment），换句话说，这是一项针对非正常移民的行政决定，不应被视为具有强制性。然而，这导致了一种自相矛盾的情况，即被正式剥夺自由的移民只是“暂时地被拘留”，与家人一起被拘留的儿童只是“陪伴家人”。这一矛盾举措可能对移民被拘留在获得程序保障方面产生重要的法律后果。换句话说，由于在法国移民被拘留的时间很短，大多数被拘留者在几天之内就被释放或驱逐出境，因此往往很难及时获得正当程序和法律的保护。驱逐前的短暂监禁与其对家庭关系和未来的持久影响形成鲜明对比。

　　二、法国非法移民拘留制度的主要法律依据

　　（一）国内法律依据
　　国内法方面，法国《外国人法典》为庇护程序、接收条件和拘留提供了主要的法律框架。在拘留理由方面，根据《外国人法典》第L551条，行政当局有权逮捕和拘留正在等待最终确定其身份的未经许可移民、收到驱逐令或等待申根区重新接纳的移民。
　　2015年7月的《庇护权改革法》以及2016年3月的《外国人权利法》对其进行了修订。此外，法国针对庇护制度的改革主要移植了欧盟庇护程序指令和接待条件指令。2016年，76%的移民被拘留者因其非正常身份而被下达驱逐令，10%的被拘留者是作为都柏林程序的一部分，该程序明确了有义务评估个人庇护申请的欧盟国家。
　　2018年，法国通过两部法律对非法移民拘留制度进行调整，并修订了《外国人法典》。这两部法律，一是2018年3月通过的《关于有效执行欧洲庇护制度的新庇护法》，该法广泛扩大了《都柏林程序》中的拘留范围；二是2018年9月通过的第2018-778号法律《受控移民、有效庇护权和成功融入法》，该法取消了一些针对非法移民拘留的保障措施，并将45天的法定拘留时间延长了一倍，同时，该法也没有禁止拘留儿童。

　　（二）国际和区域法律依据
　　国际法方面，从1951年《关于难民地位的公约》和《欧洲人权公约》中的基本保护措施，到《申根条约》《都柏林公约》以及各国移民、庇护和刑事司法法律，法国对于非法移民拘留的标准和尺度还需要考虑其所缔结或参加的一系列国际或区域性国际条约。例如，根据《欧洲人权公约》第5（1）f条，可以拘留外籍人士，以防止其非法入境，并将其递解出境或驱逐出境。1990年《都柏林公约》试图确保寻求庇护者在第一入境点就得到处理。18年后，2008年欧盟《遣返指令》规定，拘留只能用于遣返非法移民之目的，并在使用的手段和追求的目标方面需遵守相称原则。可见，法国的非法移民拘留不仅反映了其国家的移民法律和实践，也反映出其非法移民拘留政策措施深受欧盟法、国际人权法的影响。
　　法国一直是欧盟法律政策的忠实拥护者。2011年，法国将2008年欧盟《遣返指令》转化为国家法律，并将非法移民拘留有关措施作出一定调整：首先，等待递解出境的非法移民的法定最长拘留期限为45天，最初为5天期限，省长可要求延长20天，该25天过后，省长可以出于某些特殊原因要求将该拘留期限再次延长20天，如绝对紧急情况、对公共秩序构成严重威胁、如果被拘留者因故意阻挠程序或遗失或销毁其旅行证件或身份证件而未被递解出境，等等。45天后，未被递解出境的该外国人必须获释。2015年9月，法国提出了一项新的法案，进一步简化了程序，优先考虑采用软禁作为拘留替代措施，并将最初的5天拘留缩短为48小时。2018年9月颁布的法律改革将这一期限延长至90天。
　　在法国，非法移民拘留期限与遣送程序密切相关。法国《外国人法典》规定只应在被认为“绝对必要”的时间内组织遣送非法移民。在实践中，有相当一部分非法移民没有被驱逐或者递解出境，人们还可能因为其他原因被拘留。在1995年“Amur诉法国”案中，欧洲人权法院裁定，将一群索马里寻求庇护者拘留在巴黎奥利机场的国际区域长达3周是非法的，因为其拘留原因仅仅是因为其所依据的入境法律既不精确又无法获得，从而导致对他们的拘留具有任意性。
　　在实践中，法国法院对拘留期限方面提出的质疑很少，大多数判例仅是关注拘留时间的程序性影响，而不是其带来的人权影响。例如，2015年9月，法国最高上诉法院宣布一项延长某外国人拘留时间的授权无效，理由是相关当局在启动遣送程序之前等待的时间过长。由于拘留是遣送决定的必然结果，当局必须以最快的速度完成这些手续。

　　三、法国非法移民拘留制度下的场所设施

　　与一些国家（如英国）将非法移民拘留中心“外包”给私营部门的模式不同，法国的行政留置中心由边境警察、地方警方或者省政府进行管理。换句话说，法国国家机关参与到移民程序的各个阶段，包括非法移民拘留程序。因此，对于非法移民拘留时间进行限制是必要的，因为国家需要为非法移民拘留时间延长带来的经济和人力成本承担相应后果。法国也为非法移民拘留事项规定了较为详细的法定标准，如《外国人法典》对“每个被拘留者的‘最小使用面积’为10平方米”“一间拘留房间的最多人数为6人”“拘留房间面积至少为50平方米”等细节问题作出了详细规定。尽管非法移民拘留在法国受到严格监管，但行政留置中心的工作人员在如何管理拘留设施方面具有广泛的自由裁量权，尤其是在关押的头5天内基本上不受司法和外部监督。
　　2017年数据显示，法国本土及其海外省共设有27个行政留置中心、超过20个行政留置所，这些场所共关押了4.68万名拘留者，其中只有约一半关押在法国本土。值得注意的是，比起法国本土的行政留置中心，法国海外领土和海外省的行政留置中心通常人满为患。对此，行政留置所作为行政留置中心的辅助和补充，既可以在移民被驱逐或者转移到行政留置中心之前对其进行拘留，也可以用于缓解行政留置中心过度拥挤的情形。不过，与行政留置中心不同，行政留置所的拘留时间限制为48小时，但如果对自由和拘留法官（JLD）命令或行政驱逐令提出上诉，或者是该行政留置所所在的上诉法院管辖范围内没有行政留置中心的时候，则可以延长在行政留置所场所的拘留时间。需要说明的是，法国不使用监狱进行非法移民拘留。上文提到的行政留置中心和行政留置所不隶属于司法部的监狱管理部门，而是由内政部下属的边境警察局（Border Police）进行控制和管理，因此，移民被拘留者也不与普通被告或被定罪的囚犯关押在一起。
　　法国非政府组织“帮助失散者联合会普世互助组织”（Cimade）办事处主任说，行政留置中心的环境类似于监狱，唯一不同的是，卧室日夜开放，被拘留者可以进出外面的庭院。如果被拘留者将一些财物留在未上锁的房间里，可能会导致小规模的盗窃。另据Cimade工作人员称，虽然拘留中心里有许多不同国籍的人，但被拘留者之间的气氛通常都很融洽。不过，近年来，驻扎在行政留置场所中的非政府组织也反映出其存在的一些问题：
　　首先，非法移民拘留时间的长短影响到拘留场所的管理方式以及被关押的条件，这不可避免地对被拘留的移民的心理健康产生一定的消极影响。例如，行政留置场所设施中设有安全房（security cell），安全房的使用通常是因为医疗原因而非纪律原因。如2017年曾有报告移民被拘留者患有传染病，因此被短期安置在安全房。而该场所相配套的医生和护士一般都具有监狱医疗背景，但是，据Cimade表示，行政留置场所中的医务人员虽然并不了解移民的具体情况，但是对待这些被拘留者的态度并不是很友善。
　　其次，行政留置场所的管理人员也具有一定的特殊性。如前所述，法国的行政留置场所由内政部下属的边境警察局管理，但实际派往边境警察局的警员很少来自警校，而是通过法国失业办公室的招聘进入警察部队，年龄一般在20至25岁之间。他们通常签订为期三年的合同，合同终止后可以优先进入警校进行学习。因此，这些行政留置场所的警员具有较强的流动性，且仅在接受短期培训后就上岗执勤，这不可避免地对被关押在该场所中的移民的管理和生存带来一定的影响。
　　更复杂的是，由于拘留期限与驱逐程序的期限往往是交织在一起的，因此许多被关押的非法移民也担心自己的案件被加速审理或者不敢报告自己的基本权利受侵犯的情况，有些被拘留的非法移民甚至通过自残手段来拖延对其的驱逐程序。有专家曾指出，法国的非法移民拘留程序，“与其说是拘留的短暂，不如说是驱逐的匆忙”。
　　综上可见，法国的非法移民拘留程序受到了一定的人权问题质疑。不过，该程序并非完全不受监督或审查，许多涉案律师、人权工作者、省长、检察官甚至是自由与拘留法官（JLD）也会亲自到访行政留置中心。与此同时，法国的非政府组织发挥着更为积极的作用，一些非政府组织，如Cimade等在行政留置中心内设有办事处以便提供法律咨询和援助。此外，这些场所还受到国家和国际人权团体的监督。根据《禁止酷刑公约任择议定书》的有关规定，缔约国的拘留场所由国家预防机制组织进行监管和检查。在法国，对行政留置场所进行人权审查的是监狱维权总监察长（CGLPL），该机构对包括行政留置中心在内的其他监禁场所进行监督，并定期公布监督结果。法国国民议会议员、欧洲委员会人权专员、欧洲议会议员、欧洲防止酷刑委员会成员也可以对行政留置中心进行访问，但不太常见。如果没有事先许可，可能无法保证其进入。
　　总体而言，法国的非法移民拘留程序体现了该国移民与出入境行政程序制度的成熟度，也体现了法国在相关行政程序中对于移民人权的关注和保障。不过，该制度设计仍然对其人权保障的落实提出了挑战，一些非法移民拘留程序中的结构性障碍使其难以满足有关移民的人权保护需求。

　　四、法国非法移民拘留制度实践中的特别问题

　　（一）移民儿童的拘留
　　法国移民法中没有关于拘留儿童的明确规定。根据《外国人法典》第L.554-1的规定，外国人只有接到“离开法国领土的义务”行政命令后才能被拘留，而拘留时间必须是离开法国所必需的时间。该法典还规定，不能向未成年人发出驱逐令。因此，根据法律，似乎不能以移民目的拘留儿童。
　　不过，《外国人法典》第L.553.1规定，行政留置中心登记册必须注明“陪同”被拘留者的未成年儿童的身份。根据该条的授权，2018年3月新版的非法移民拘留个人登记系统证实了这一点，该系统中包含了关于偕行未成年儿童的数据记录。此外，2016年3月7日《关于外国人权利的法律》修订了《外国人法典》的相关条款，该法律的重要意义在于，其确认了这一授权拘留儿童的官方转变，并澄清原则上不禁止拘留随行儿童，但应作为例外情况处理。具体而言，该法授权在三种情况下拘留与父母在一起的儿童，一是不遵守软禁措施，二是遣送期间潜逃，三是考虑到儿童的最大利益。在考虑到儿童的最大利益的情况下，在“计划移送”前的48小时内进行拘留，以保护当事人和随行未成年人免受移送程序。虽然儿童事实上可以被拘留，但他们在拘留中并没有特定的法律地位，而是一般被视为被拘留者的陪同者。
　　法国关于拘留儿童的规定模棱两可，因为法国移民法明确“儿童在拘留期间没有法律地位，除非与陪同被拘留的父母有关”。对此，有专家指出，法国法律是在维持一种假象，即“儿童并没有被拘留”，只是“陪伴”其父母，因此在法律上其并没有被剥夺权利和自由。因此，移民儿童无法享受《欧盟遣返指令》规定的适用于移民被拘留者的任何程序保障，因为法国移民法本身并没有规定拘留儿童的性质。
　　实际上，法国移民儿童拘留的处理做法不是个例，国际社会也有一些国家对该问题采取了近似做法。例如，在加拿大，儿童作为父母的“客人”被“安置”在行政留置场所，这使他们在法律面前“无影无踪”；在西班牙，法律规定儿童不应被安置在移民拘留所，但却规定被拘留者有权“由其未成年子女陪伴”。
　　2016年7月，欧洲人权法院发布了五项判决，其中一项“波波夫诉法国案”（Popov v. France）内容涉及拘留陪伴父母的未成年儿童。虽然法院没有认定拘留儿童违反了国内法，但法官们认为拘留儿童违反了《欧洲人权公约》第3条（禁止酷刑和不人道或有辱人格的待遇或处罚），原因有三个综合因素，包括儿童的年龄、拘留期限以及拘留的固有条件。
　　实际上，2011年至2013年间，在法国被行政拘留的有子女的移民家庭数量大幅下降。然而，在2015年至2016年期间，非政府组织登记的数字却增加了70%。2016年，法国本土有182名儿童被拘留。2017年，有304名儿童被拘留，其中，约52%不到6岁，约25%在6到12岁之间。在法国各地区中，法国海外省的马约特岛拘留的儿童人数最多，2016年拘留了4285人，2017年拘留了2493人。
　　2018年，一份报告指出，有证据表明，拘留儿童与其家庭的行为无关，而是与地方当局的做法有关。法国监狱维权总监察长（CGLPL）得出结论认为：“拘留儿童，即使是一个晚上，也构成剥夺自由，也必然会对他们产生负面影响：他们被围墙、栏杆和铁丝网包围，沉浸在几乎是监狱般的环境中，焦虑不安，他们目睹了行政留置中心内发生的一切事件。”有证据表明，许多受到这种待遇的儿童长期焦虑不安，在睡眠、语言或饮食方面出现问题。报告建议，应禁止将儿童关在行政留置设施中，对有儿童的家庭只能实施软禁。
　　此外，移民儿童拘留的条件差别很大。有报告称，曾有刚出生的婴儿被关押在近乎严寒的环境中。在实践中，法国一些省长决定停止拘留儿童，如自2012年以来，里尔-莱斯金儿童收容中心没有拘留过任何儿童，自2017年以来，马赛和尼姆的儿童收容中心也没有拘留过任何儿童。
　　法国对移民儿童的拘留和过境区的拘留也一直是国际人权机构提出的众多报告和建议的主题。2018年，在联合国人权理事会对法国进行普遍定期审议期间，十几个国家提出了无人陪伴未成年人的待遇问题。赞比亚建议不应将无人陪伴未成年人安置在过境区，加拿大则强调有必要为剥夺自由提供替代解决方案。2015年，联合国消除种族歧视委员会要求法国“在避免将无人陪伴未成年人驱逐出境的同时，更多地关注无人陪伴未成年人的接收和情况审查”。同年，人权事务委员会呼吁法国“禁止在过境地区以及法国本土和海外领土的所有行政留置中心剥夺未成年人的自由”。除此之外，联合国强迫失踪问题委员会建议法国废除关于临时拘留区拘留程序的规定，联合国儿童权利委员会则建议法国避免将儿童拘留在等候区，并停止使用骨骼测试作为确定年龄的方法。

　　（二）寻求庇护者的拘留
　　2018年3月，法国颁布新的庇护法案。该法案授权在根据都柏林Ⅲ程序转移到另一个欧盟国家之前拘留寻求庇护者。不过，有许多舆论认为该法背离了法国移民法中长期确立的原则，即“只有收到驱逐令的人才能被拘留”。
　　最初，法国授权根据欧盟法律允许的三个理由拘留寻求庇护者，一是在边境申请庇护的人，二是根据都柏林Ⅲ规则在有限条件下等待转移的寻求庇护者，三是在收到遣返令后被拘留的寻求庇护者。2017年9月，法国最高法院裁定，由于缺乏对潜逃风险的法律定义，在都柏林程序中不允许拘留移民。这也促使了2018年3月这项庇护法律获得通过，该法界定了确定潜逃风险的12项理由，但可能会导致在都柏林程序中更多的非法移民拘留现象。法国监察专员谴责该法忽视了原先“只有那些因身份不正常而收到驱逐令的人才能被拘留”的法律保障。此外，在作出移送决定之前拘留寻求庇护者也被认为是侵犯了个人自由，将对移送决定提出上诉的期限从15天缩短为7天侵犯了获得有效补救的权利。
　　2018年移民和庇护法还重新引入了针对安全原籍国的非排他性上诉，寻求庇护者可以在其上诉得到裁定之前被驱逐出境。关于都柏林程序转移前被拘留人数的统计数据已经反映了这一强硬立场：2017年，有3723名寻求庇护者被拘留，而2015年只有834人。实际上，2015年通过的庇护改革规定，如果内务部下属的地方当局有理由认为提出庇护申请只是为了阻止遣返，那么在拘留期间申请庇护的外国人可以继续被拘留。但与此同时，2015年的改革敦促行政机关停止将行政拘留作为一项自动程序，转而采用软禁的形式。该软禁措施最长期限为6个月，可延长一次，即再延长6个月。2016年，全法共有1293名外国人在被行政拘留期间提出了庇护申请，其中25.9%是被拒绝的寻求庇护者。
　　外国人到达行政留置所后，会被告知他们有5天的时间提出庇护申请，法国难民和无国籍人士保护办公室（OFPRA）必须在96小时内处理申请。由于这些行政程序的复杂性，被拘留的寻求庇护者可以获得法律和语言方面的援助。法国非政府组织报告了一些新的寻求庇护者被行政拘留的案例，尤其是在巴黎地区，这些人在庇护申请正式登记尚未完成时就收到了驱逐令。
　　法国法律还规定了特别程序保障，用于筛查等候区的寻求庇护者，以确定哪些人属于弱势群体。然而，2016年，在边境寻求庇护的953人中只有0.5%被认定为“弱势群体”。2017年上半年的555名寻求庇护者中也没有一人被认定为“弱势群体”。据在边境协助外国人的非政府组织相关人员称，弱势人员的识别率非常低，这表明该国的筛查程序纯粹是“烟幕弹”。

　　（三）非政府组织的参与
　　法国的非法移民拘留系统由内政部下属的边防警察集中管理。边防警察局是内政部的一个机构，负责出入境与边防相关事务。不过，行政留置中心的地点是在与其他各部委协调后进行确定的。法国移民与融合办公室（OFII）的有关工作人员在行政留置中心内提供服务。如前所述，《外国人法典》授权各种机构访问和监督行政留置场所，其中包括法国监察专员办公室、内政部官员等，也包括与人权监督相关的非政府组织。■
　　
　　【作者简介】付琴雯，中国人民公安大学法学院博士后。
　　（责任编辑：冯苗苗）