文/周子恒  桑瑞娇

　　2022年10月29日，首尔梨泰院的万圣节集会演变为韩国现代史上最惨重的人群踩踏事故，造成159人死亡、196人受伤。这场震惊全韩国的悲剧不仅暴露了警方在公共安全管理上的系统性缺陷，更成为检验韩国警务督察体系运行实效的关键案例。事故发生后，韩国国家警察委员会与警务监察官两大监督主体分别启动调查程序：前者从制度层面审视警务指挥体系的宏观漏洞，后者则在组织内部查明具体责任、推动纪律惩戒。最终，首尔龙山警察署署长及两名警员因业务过失致死罪被判处有期徒刑，成为事故首批被追责的警务人员。
　　针对这一事件的处理展现了韩国警务督察体系中作为审议监督机构的“警察委员会”制度与内部督察机构的“警务监察官”制度的分工协作。

　　一、韩国警务督察制度的起源

　　韩国的警务督察制度源于近代以来韩国社会长期对于警察机关的高度不信任与负面认识。
　　20世纪90年代，韩国民主化之后，作为对过去警察角色的制度性反思，韩国政府以“监督”为核心推进一系列警务改革。1991年，韩国通过《警察法》，在各级警察机构之上设立由无党籍、非公职人员组成的警察委员会，负责对各级警察事务进行审议与监督；1999年6月，韩国正式推行“警务监察官”制度，最初旨在纠正军政府时期警察制造的冤案，并对警察行为展开系统性内部监督。发展至今，韩国警察已建立起较为完整的内部督察体系。同时，围绕此体系，行政部门、司法机关、政党、媒体及市民团体等也构成了强有力的外部监督力量，与内部机制共同织就了结构严密的整体警务监督体系。

　　二、韩国警务督察制度的现状

　　（一）韩国警察委员会制度
　　1.职能。
　　韩国警察的组织目前为4级结构，最高机关为行政安全部下属的国家警察厅，总管全国警察事务；各特别市、道设地方警察厅，下辖各市、郡、区警察署以及地区队和派出所。如前所述，1991年，韩国设立警察委员会制度，在国家警察厅和各地方警察厅之上新设警察委员会。目前，韩国警察具体组织架构如图1所示。
　　基于对过去历史的反思，韩国在1988年通过的《第六共和国宪法》第7条明确规定了公务员的政治中立性，而警察委员会正是在这一宪法要求下设立的制度性产物。以国家警察委员会与国家警察厅的关系为例，国家警察委员会为合议制机构，不属于韩国行政机构序列，与行政安全部及国家警察厅之间不存在隶属关系，但也并非完全游离于警务体系之外。国家警察委员会的委员由韩国总统任命，主要负责对国家警察厅的人事、预算、政策方向、反腐败以及人权保护等事项进行审议与监督，委员会的日常行政事务则由国家警察厅予以执行。这种“半独立”的制度安排，一方面保证了国家警察委员会能够在相对减少政治干预的条件下对警察权力实施监督与制衡；另一方面，又确保其与国家警察厅之间保持必要的政策沟通与协调，从而在监督与效率之间寻求适当的平衡。
　　警察委员会的具体职能方面，同样以国家警察委员会为例，根据韩国《警察法》第10条的规定，国家警察委员会负责审议：关于国家警察的人事、预算、装备、通信等相关政策与警务发展的相关事项；关于国家警察的人权保护和相关的警务运营改善事项；关于国家警察的公务员反腐败与清廉度提高的相关事项；关于在国家警察的职能范围之外，其他国家机关请求协助的事项；行政安全部长和国家警察厅长认为重要的并交予国家警察委员会的其他事项。此外，根据《警察法》第14条，韩国行政安全部在向国务总理上报国家警察厅长的人选前，需征得国家警察委员会的同意。由此可见，韩国国家警察委员会的权限范围远超传统意义上仅针对违法失范行为进行调查和问责的警务督察职能，其所承担的是对国家警察制度的政策方向、组织人事、人权保障与廉政建设等全领域进行审议与把关的综合性治理职能。这一制度设计使警察委员会兼具“警务督察”与“政策审议”的双重角色：既负责对警察权力实施制衡，防止政治干预和警察滥权；又通过对人事、预算与政策议程的审议深度介入警察行政的决策过程，直接影响韩国警察组织的发展路径与价值取向。
　　2.组织人事。
　　目前，韩国实行的是一种中央集权与地方自治并存的混合型警察制度：一方面，警察组织在总体架构上仍维持中央集权格局，除济州特别自治道外，全韩国警察均隶属国家公务员体系；另一方面，依据警务性质的不同，实际工作又被划分为“国家警务”（如督察、警卫、情报、国际合作等）、“地方警务”（如犯罪预防、妇女儿童保护、交通管理等）以及“侦查警务”（即犯罪侦查）。三类警务事务分别由国家警察厅、地方警察厅以及隶属于国家警察厅的国家搜查本部负责行使与指挥（国家警察厅长仅对国家搜查本部的政策与一般行政事务拥有指挥权，而无权干预具体案件的侦查活动）。
　　在此结构下，国家警察委员会与18个地方警察委员会分别承担对国家与地方警务的审议与监督职能，两者之间为合作关系而非上下隶属关系。国家警察委员会负责对国家警务相关事务进行制度性监督与政策审议，其监督范围不仅包括国家警察厅，也涵盖各地方警察厅所承担的国家警务；地方警察委员会则对本地区地方警察厅执行的地方警务进行监督、协调及政策性决策。通过国家与地方两级委员会的并行运作，韩国在中央集权的警察组织架构之中引入了符合分权原则的地方监督审议机构，使警务督察与审计既具全国统合性，又能体现地方自治的具体要求（详见图2所示）。
　　在人事结构方面，根据韩国《警察法》第7条与第8条的规定，国家警察委员会由7名委员组成，包括主席1名、常任委员1名和非常任委员5名。其中，仅常任委员属于政务职公务员（即经任命或选举产生，并获得国会通过的高级公务员）。委员人选由行政安全部长提请国务总理审议后，最终由总统任命。为确保委员的政治中立性与专业性，《警察法》对委员的任命资格和构成比例作出了严格规定。首先，《警察法》对委员的资格设定了排除性条款，禁止现任或离任未满3年的政党成员、政治人物及前军警宪特成员出任委员，以最大限度避免政党、行政体系或情报机构对警务监督的干预。其次，在7名委员中须至少有2人具备法官任职资格，以强化委员会在审议重大警务政策与人权议题时的法律专业性。此外，为防止委员会内部出现性别比例失衡，法律规定应努力确保任何一方性别人数不超过全体委员的六成，以体现程序正义与性别均衡原则，但此项并非强制性规定，而属“努力义务”（Obligation to make a sincere effort）。而在地方层面上，韩国的地方警察委员会在组织构成上同样对专业性、政治中立性与地方社会的代表性进行了规定，构成韩国警务体系中与国家警察委员会相互呼应的地方性监督审议机制。

　　（二）韩国警务监察官制度
　　1.职能。
　　韩国警务监察官制度主要负责警察机关内部的廉政监督、纪律检查与人权保护等，是韩国警察体系内最核心的督察机制。根据韩国《关于公共监察的法律》和《国家警察厅监察规则》等相关法律法规，警务监察官的主要职能包括以下几个方面：
　　第一，行政审计职能。警务监察官负责对警察组织内部各类行政事务开展自主审计，以及在必要时配合国家监察院开展外部审计工作。
　　第二，纪律监督职能。警务监察官调查并处理各类警察内部的违纪、渎职与不当行为，负责警察的财产申报、离职后就业限制、股票信托及礼品申报、兵役申报等公务伦理管理事务。
　　第三，反腐廉政职能。警务监察官承担警察反腐败与廉政政策的制定与落实，负责应对国民权益委员会的廉政度评价，并通过制定公务纪律及在高风险时期开展专项检查来强化组织纪律。同时，警务监察官管理警察惩戒委员会并负责复审及行政诉讼等程序。
　　第四，民怨处理职能。警务监察官负责“国民申诉热线”等民怨处理系统的运行，统筹管理各类面向公众的投诉与申诉事务。
　　第五，人权保护职能。警务监察官体系下设的人权保护部门负责推进警察人权政策、预防警察职务中的人权侵害，并实施系统性人权教育。同时，对警察内部性暴力案件进行集中受理、严肃处理及持续监控。
　　总体而言，警务监察官制度与警察委员会制度共同构成了韩国警务监督体系中相互补充的双轨结构。警务监察官作为警察组织内部的专门督察机关，负责纪律审查、行政审计、人权保护与民怨处理等具有“日常性、技术性、程序性”特征的警务督察事务；而国家警察委员会与地方警察委员会则作为半独立于警察组织之外的合议制审议机构，主要承担人事、预算、政策、人权与廉政等“方向性、政策性、决策性”事项的监督与制衡，并对重大案件、纪律处分及关键政策作出最终审议决定。两者之间虽无直接隶属关系，但通过内部督察与制度审议之间的分工与协同，使韩国警务监督体系在专业性、公正性与透明性之间实现了较为有效的平衡。
　　2.组织人事。
　　韩国国家警察厅的警务监察官直属于警察厅长，下设审计课、监督课与人权保护课3大科室以及11个业务股，其具体组织架构与人员编制如图3所示。同时，国家警察厅警务监察官还负责对全国18个地方警察厅及269个警察署所设警务监察官的督察工作进行统一指挥和业务指导，构成覆盖全国警察机关的层级化内部督察体系。根据韩国国家警察厅公开资料，2023年度国家警察厅总体预算约合人民币56亿元，其中用于警务监察官体系的预算约为1800万元，占总预算约0.32%。
　　韩国的警务监察官制度在运行过程中形成了较为完备的绩效评价体系，主要通过内部评估与外部监督两条渠道来检验其督察职能的有效性。
　　内部方面，国家警察厅每年都会依据年度监察计划，对监察执行情况、问题整改率、后续措施落实度等指标进行系统评估，以衡量监察部门的工作成效。监察结果所提出的纪律处分与问责建议是否得到妥善采纳、被指出的问题是否得到制度性改进以及通过监察活动查处违纪行为的实际成效，均构成衡量警务监察官绩效的重要指标。此外，由监察部门主导的反腐倡廉政策评估与廉政度调查结果，也会间接反映警务监察官体系的整体绩效。
　　外部方面，韩国国家监察院每年对中央行政机关及地方政府的内部监察机构进行“自我监察活动考评”，从监察人员的专业性、监察程序的规范性、监察成果与整改效果等方面进行综合审查，并按照 A 至 D 四个等级进行评价，同时选出优秀机关。近年来，韩国国家警察厅在上述考评中表现稳定且成绩较为突出。例如，2019 年国家警察厅凭借“证物管理实态”特别审计获选为监察院自主监察活动竞赛的最优奖，因其揭示证物管理漏洞并促进相关制度改革而受到高度认可。2022 年，国家警察厅再次在监察院考评中被评为“发展机构”，获颁监察院院长表彰，其监察专业性与制度改进能力得到外部正面评价。
　　总体而言，韩国警务监察官制度的绩效评价采用了定量指标（如监察次数、违纪查处量、追回款项等）与定性指标（如组织文化改善、人权侵害预防效果等）相结合的方式，并将评价结果作为制定下一年度监察计划与监察官人事安排的重要依据。同时，国家警察厅长可根据政府业务评估结果，指示对特定事项进行专项监察；对国家警察委员会、国民权益委员会等机构提出的反腐倡廉建议，也会开展针对性的重点检查。通过这一系列反馈与追踪机制，韩国的警务监察官制度不断提升其制度效能，实现对警察组织的持续性治理改进。

　　三、韩国警务督察制度的挑战与发展方向

　　（一）面临的挑战
　　从20世纪90年代创立至今，韩国警务督察制度在逐步完善的同时，也暴露出一系列制约其功能发挥的结构性困境。
　　首先，尽管韩国已经建立起涵盖内部督察与外部监督的较为完备的警务监督体系，并在防止政治干预、遏制暴力执法、纠正冤案错案等方面取得实质进展，且随着社会进步与警务改革持续推进，整体治安状况亦保持良好，但警务督察制度的持续完善并未成功扭转警察形象与公信力低迷的结构性困境。正如前文所述，自20世纪90年代民主化以来，韩国对警察组织进行了大规模且深刻的改革，但日据时期与军政府威权时期形成的警察负面形象已深刻嵌入了韩国民众的集体记忆并持续影响至今。根据国际犯罪者受害调查（ICVS）与韩国犯罪者受害调查（KCVS）数据，韩国社会虽然犯罪率低、治安整体稳定，但公众对警察的满意度与信任度却在国际比较中长期处于低位，呈现出典型的“治安良好却公信力低迷”的韩国式悖论，其根源就在于历史因素与文化记忆对当代警民关系的持续塑造。警务督察制度的持续完善并不能扭转韩国警察形象与公信力低迷的结构性困境。
　　其次，警察委员会制度在进一步发展过程中面临结构性约束。尽管法律对警察委员会的委员构成提出了无党籍、非公职人员及多元化的要求，但在实践中，其任命仍高度依赖行政安全部长的推荐与总统的最终任命，使委员会的政治独立性在制度层面受到限制，难以完全摆脱潜在的政治影响。同时，虽然警察委员会在名义上拥有警察政策审议权，但在警务实际管理中（如人事任命、内部监督、纪律处分等），其权力往往被行政机关弱化，导致其监督与制衡功能难以全面发挥。
　　再次，警务监察官制度面临组织文化方面的挑战。有研究指出，韩国警察组织内部根深蒂固的高度排他性与层级化文化，使得监察官在对同事或下级违法违纪行为进行调查时，难以保持充分的客观性与独立性。此外，由于公众整体对警务监察官制度的认知普遍较低，对其职能与运行机制缺乏了解，该制度在遏制警察不当行为方面的威慑与预防功能也因此受到削弱。
　　最后，随着反诈骗、网络安全、社会服务等警务职能范围的持续阔发，韩国现行警务督察制度在监督覆盖范围、专业能力配置及跨部门协同机制方面面临新的制度压力，现有监督体系难以完全适应日益复杂的现代警务活动。这意味着，在未来改革中，提升督察组织的专业能力、强化跨领域监督，以及增强制度透明度与公众参与，将成为韩国警务督察制度进一步发展的关键方向。

　　（二）未来发展方向
　　2025年，韩国李在明政府上台后，延续其进步派政治立场与对2024年“12?3紧急戒严”事件的制度性反思，推动了一系列涉及警察体系的改革议程。在发布的施政规划中，李在明政府明确提出对警察与检察等强力部门进行结构改革，以进一步强化其政治中立性、提升问责机制的透明度，并减少对政治干预的风险。作为其中一项具体方向，李在明政府表示将推动国家警察委员会的实质化改革，在现有基础上强化其监督权、审议权与决策权，从而提升对警察政策、重大人事任免与组织运作的制衡能力。同时，李在明政府也提出要深化国家警察与地方警察的二元化分权治理机制，增强地方警务部门在地方警务中的权责范围，以进一步弱化中央集权的警务体系，提升地方治安治理能力与民主监督效果。■
　　
　　【作者简介】周子恒（1998—），男，浙江杭州人，韩国顺天乡大学警察行政大学院警察学博士研究生，研究方向为社区警务、警务比较。
　　桑瑞娇（1990—），女，云南昆明人，浙江警察学院国际学院讲师，警察学博士，研究方向为警务比较、犯罪学。
　　（责任编辑：古静）