文/孙晓磊

　　2025年，东京警视厅接连发生多起警察监守自盗案件，成为警界丑闻。新宿警署一名43岁警长在处理案件时，两度盗取高龄民众财物。而高尾警署一名32岁警官亦有同类行为，二人被监视器拍下罪证后遭惩戒免职并移送检方；同年1-6月，蒲田警署巡查部长在处理死亡案件时盗走死者近3000万日元现金，一名51岁警官更是两度在火灾现场行窃，连续的盗窃案件让日本警方公信力遭受重创。案件发生后，东京警视厅启动内部督察程序，对涉案警员作出纪律处分，同时移送检方追究刑事责任，东京都公安委员会也对内部督察工作开展外部监督，要求警视厅作出整改说明。
　　2025年佐贺县警方DNA鉴定造假案的曝光，直指业务监察环节的严重缺位。该县警察本部科学搜查研究所一名前职员，在7年时间内伪装开展DNA鉴定，编造虚假鉴定报告涉及130起违规操作，导致多起案件侦查出现偏差，严重损害司法公正。调查证实，该行为长期未被发现的核心原因，是上级监督缺位、业务监察流于形式，未对刑事技术鉴定工作开展常态化监督。事件发生后，日本警察厅成立专门督察小组开展特别监察，佐贺县警方推出多人检查等预防再犯措施，涉案人员被免职并移送检方，相关上级负责人因监督失职被追责。
　　北海道警察搜查费不当使用案，则暴露了财务监督机制在落地执行中的漏洞。2004年北海道旭川中央警察署被曝出不当使用搜查费，专项督察发现，2010至2015年度，当地多个警察部门将巨额搜查费用于职员慰劳聚会、对外交际等非公务用途，严重违反财务预算监督规定。督察结束后，相关部门被责令限期整改，涉案人员向国家和北海道返纳约9.57亿日元违规款项，北海道公安委员会也督促当地警方完善财务管理制度，建立经费使用全程台账。
　　而菅家利和“世纪冤案”，则成为日本警务督察制度改革的重要契机。1990年菅家利和因涉嫌抢劫杀人，被警方凭DNA鉴定结果定罪并判处无期徒刑。然而，2009年新的DNA鉴定技术则证实其清白。该案暴露了警方审讯中诱供、证据收集不规范等问题，也反映出审讯监督的严重短板。冤案曝光后，日本政府启动警务督察制度改革，2025年10月日本警视厅更在公安部设立“公安搜查监督指导室”，重点审查侦查活动的证据处理与取证合规性，弥补监督体系中的机制缺陷。
　　上述案件涵盖警务人员纪律失范、业务操作造假、财务经费滥用、侦查程序违规等多个维度，既体现了日本警务督察制度在事后追责、多元介入方面的既有成效，也直指其在事前预防、基层监督、协同联动等方面的深层问题。
　　
　　一、日本警务督察制度的核心内涵与制度渊源

　　（一）核心内涵
　　日本警务督察制度，是特定主体依据法律，对各级警务机关及人员的执法、行政、纪律、财务、业务等进行监督、纠偏与追责的制度规范和实践总称。其核心目标是规范警务权力，防范职权滥用，保障公民权益，维护警务机关公信力与社会公共安全。
　　相较于其他国家，其具有鲜明特性：一是协同性，内部督察与外部监督结合，形成公安委员会、检察官、第三方机构、公众等多元协同督察格局；二是法治性，督察严格依据《警察法》等法律法规，职权、程序、追责标准明确；三是分层性，依托警务体系层级，构建自上而下垂直督察链条，实现全方位覆盖；四是双重性，对违规人员实行纪律处分与刑事追责双重问责，强化约束与震慑。

　　（二）制度渊源
　　日本警务督察制度的发展，是社会民主化、法治建设与警务改革的共同结果，渊源可追溯至明治维新时期，历经三个关键阶段并逐步完善。
　　第一阶段（明治维新至二战前）：1874年东京警视厅设立，标志日本现代警务制度建立。此阶段警务权力集中，督察由内部自行开展，重点监督纪律作风，行政主导色彩浓厚，缺乏独立性与系统性。
　　第二阶段（二战后至20世纪末）：1948年《警察法》颁布，确立公安委员会制度，打破内部封闭监督，进入民主化转型。期间完善内部监察部门，引入检察官、公众等外部监督，形成多元协同体系，核心转向保障公民权利、规范警务行为。
　　第三阶段（21世纪以来）：2000年启动警务改革，2001年东京率先设立警察署协议会并推广全国。此阶段细化制度规范，完善第三方监督等机制，优化督察流程，推动督察从事后纠错向事前预防、形式监督向实质监督转型，形成成熟体系。

　　二、日本警务督察制度的体系构成

　　日本警务督察制度的体系构成以“内部督察为基础、外部监督为支撑、多元主体协同”为特色，具体可分为内部督察机制与外部监督体系两大板块，两大板块相互配合、相互补充，共同实现对警务权力的全方位约束。

　　（一）内部督察机制
　　内部督察是日本警务督察制度的基础，主要是指日本警务系统内部通过层级指挥、人事管理、财务控制、业务巡查等行政手段实现的自我监督，其核心优势在于熟悉警务业务流程、监督响应迅速，能够及时发现并纠正警务实践中的问题。日本内部警务督察机制主要由垂直指挥监督体系、财务预算监督机制、业务与设施内部监察三部分构成。
　　1.垂直指挥监督体系。日本警察体系分为五个层级，形成了“国家警察厅→大管区警察局→都道府县警察本部→警察署→交番/驻在所”的自上而下的垂直指挥监督链条，各级警务机关均设立专门的监察部门，负责本层级及下级警务机关的督察工作。
　　国家警察厅作为日本最高警务机关，负责统筹全国的警务督察工作，通过7个大管区警察局和2个警察情报通信部，对各都道府县警察机关实施具体的指挥和监督。其督察范围涵盖警务机构设置、教育培训、人员编制、中高级警官任免调动、刑事技术、信息通信等多个方面，各管区局下设总务监察部，专门负责管区内警察的监察工作，承担对管区内警察的教育训练、情报通信技术支援、跨区域协调与灾害应对，确保地方警察执行标准统一。
　　都道府县警察本部作为地方警务机关的核心，设立监察课或监察官室，负责对辖区内各警察署的警务工作进行常态化督察，重点监督警察署及其警务人员的执法行为、纪律作风、业务开展情况等。警察署作为基层警务单位，配备专门负责交番（派出所）事务的职员，该职员需经常在交番所辖区域内来回巡查，通过走访实现对交番和驻在所的现场监督与工作检查，及时发现并纠正问题。
　　为强化内部督察的独立性与权威性，日本建立了“人事控制与旋转门”制度：国家警察厅掌握中高级警官的任免与调动权，通过人事权控制地方警察领导层，防止地方警务机关形成独立的利益集团；警察学校的教官从一线优秀警官中选拔，从事2至3年教学工作后必须返回原单位原岗位，这种“旋转门”制度防止教官队伍固化，确保教育培训与警察实务紧密联系，同时避免形成独立的利益集团。
　　2.财务预算监督机制。财务预算监督是日本内部警务督察的重要组成部分，核心目标是规范警务经费的使用，防止经费滥用、挪用等腐败行为，确保全国警务保障水平基本一致。日本对警务经费的监督实行“统一测算、分级负担、透明管理”的原则，具体内容如下。
　　一是统一测算标准：国家中央财政对地方警察的补助，以警察署数量、警察人员数量、犯罪发生案件数等为基准进行统一测算，不因地方财政状况而异，确保经费分配的公平性与合理性。
　　二是分级负担经费：国家负担国家警察全部经费、地方高级警官薪资、全国警察教育培训、信息通信、犯罪鉴定、装备经费等；地方负担上述范围外的其他经费，经费负担的明确划分，避免了地方因财政困难导致执法质量下降或腐败问题。
　　三是透明化管理：各级警务机关的经费收支情况需接受内部审计部门的监督，审计结果需向同级公安委员会报告，同时定期公开经费使用情况，接受社会公众的监督，确保经费使用的透明性与合规性。
　　此外，日本警察厅每年会对各级警务机关的经费使用情况进行专项巡察，重点检查搜查费、差旅费、装备采购费等的使用情况，对发现的违规使用经费行为，严肃追究相关人员的责任，责令限期整改并退还违规款项。
　　3.业务与设施内部监察。业务与设施内部监察主要是指对各级警务机关的核心业务开展情况及相关设施运行情况进行的常态化监督，重点围绕拘留设施管理、情报通信安全、刑事侦查业务等开展，确保警务业务的规范运行与相关设施的合规使用。一是拘留设施年度巡察：国家警察厅每年围绕被收容人员待遇问题，对全国拘留设施进行巡察，重点检查被收容人员的居住环境、饮食保障、合法权利保障等情况，及时发现并纠正拘留设施管理中的违规行为，确保在押人员合法权利。二是情报通信监控：设立专门的情报通信局（国家）和情报通信部（管区），不仅保障通信畅通，也承担信息管理与安全监督职能，重点监督警务信息的收集、存储、传输、使用等环节，防止警务信息泄露，确保情报通信系统的安全稳定运行。三是刑事侦查业务监察：各级监察部门定期对刑事侦查业务开展情况进行监督，重点检查证据收集、审讯行为、案件移送等环节的合规性，防范诱供、刑讯逼供、证据造假等违规行为，确保刑事侦查工作的合法性与规范性。

　　（二）外部监督体系
　　外部监督是日本警务督察制度的重要支撑，指由独立于警务系统之外的主体依法对警务机关及人员开展监督，其核心优势在于独立性与客观性，可有效弥补内部督察短板，防范内部包庇、利益输送等问题。日本外部警务监督体系主要由第三方独立监督机制、检察官监督、社会公众监督三部分构成。
　　1.第三方独立监督机制。日本建立了完全独立于警务机关的第三方监督机制，主要包括收容设施视察委员会与警察署协议会，二者彰显民主化与透明化，是 “为民监督” 理念的重要体现。
　　一是收容设施视察委员会。该委员会由各地都道府县设立，独立于拘留所等收容设施，主要履行三项职能：实地视察拘留设施，掌握运行状况；与被收容人员面谈，了解其待遇及权利保障情况；向警察本部长或署长提出建议，督促整改。为强化监督效力，法律要求警方必须及时公开针对委员会意见的整改措施，形成公开问责压力。国家警察厅每年还会开展被收容人员待遇全国巡察，与该委员会监督形成互补。
　　二是警察署协议会。2000 年日本警务改革后，为重塑国民信任、树立 “为民警察” 形象而设立，东京于 2001 年率先推行，现已覆盖全国各警察署。协议会受地方公安委员会委托运作，是警民沟通的重要平台，由 5 至 10 名民间人士组成，任期 2 年且不得连任，避免与警务部门形成长期利益捆绑。其核心职能包括：向居民传递警务信息与安全防范知识；收集并反馈居民对警务工作的意见诉求；监督警察署业务运行，推动改进工作作风、提升服务质量。
　　2.检察官监督。日本检察官对警察的监督以《刑事诉讼法》为依据，核心是保障侦查活动合法规范，检察官作为 “法律守护人”，对警察侦查行为实施全方位监督，是外部警务监督体系的核心。该监督主要体现在三个层面。
　　首先，通过补充侦查实现实质性监督。普通刑事案件分为警察初步侦查与检察官后续侦查，案件移送后，侦查主导权归检察官，警察转为辅助。检察官开展的补充侦查，从法律规范与证据效力角度审查、完善前期侦查，尤其在关键言词证据固定上，多由检察官直接完成，既提升公诉证据质量，也有效监督警察侦查的合法性与规范性。
　　其次，检察官拥有独立自行侦查权。其既是侦查监督者，也是法定侦查主体，对受理的控告、检举案件须自行侦查，此类案件多为贪腐、重大经济犯罪等，由检察机关特搜部办理。该项权力使检察官可独立主导重大案件侦查，从源头保障侦查合法专业。
　　最后，检察官对警察享有侦查指挥权。依据 “法律守护人” 与权力双重控制理念，检察官为法定侦查主导主体，警察为辅助机关。指挥权分为三个层次：发布规范侦查的一般性指示、开展获取协助的一般指挥、针对个案的具体指挥，相关指令对警察具有强制约束力，无正当理由拒不服从者将面临惩戒甚至罢免，为监督提供坚实制度保障。
　　3.社会公众监督。日本警察法明确民众监督权利，将社会公众监督纳入警务督察体系，为民众参与监督提供法律依据，主要通过三种方式实现。
　　一是申诉制度。民众可就警察违法行为向相关警务机关提出申诉，各级机关设立专门受理部门，及时调查核实，对查实的违规行为严肃追责，并将处理结果书面告知申诉人。
　　二是日常监督。民众有权对警察执法进行现场监督、拍照录像取证，对违规执法、滥用职权等行为进行举报，相关部门须及时处理并反馈。
　　三是法律救济。民众权益因警察违法受到侵害时，可通过行政诉讼、国家赔偿等司法途径维权，既保障自身合法权益，也对警察违法执法形成震慑。
　　此外，媒体是社会公众监督的重要载体，对警务工作成效、违规乱象等进行全面报道曝光，提升警务透明度，形成舆论压力，推动警务机关整改问题、落实责任，助力警务督察工作持续深化。

　　三、日本警务督察制度的执行成效和现存问题

　　（一）成效
　　日本警务督察制度在实践运行中取得了一些成效：第一，双重问责机制有效发挥震慑作用，违规行为得到严肃查处。日本警务督察制度对警务人员的违规行为实行“内部纪律处分与外部刑事追责”双重问责，无论是警察监守自盗、DNA鉴定造假，还是搜查费不当使用，涉案人员均被依法追究纪律责任与刑事责任，违规款项被追缴、相关责任人被问责。第二，多元协同督察网络基本形成，监督覆盖面实现全方位覆盖。日本警务督察制度构建了“内部督察+外部监督”的多元协同网络，内部督察负责日常业务、财务、人事等方面的监督，外部监督负责对内部督察进行补充与制约，第三方机构、检察官、社会公众、媒体等多元主体协同参与，实现了对警务权力运行全过程、全方位的监督。第三，督察制度与警务改革深度融合，能够及时弥补制度短板。日本警务督察制度并非一成不变，而是能够根据警务实践中出现的问题，及时优化完善，与警务改革深度融合 。第四，财务与业务督察成效显著，规范了警务权力的运行。日本通过完善财务预算监督机制，实行统一测算、分级负担、透明管理，强化对警务经费的专项巡察，有效防范了经费滥用、挪用等腐败行为，确保警务经费能够合理使用，保障警务工作的顺利开展。
　　(二)现存问题
　　尽管日本警务督察制度在实践中取得了一定成效，但诸多典型案例也暴露出其在事前预防、基层监督、文化培育、监督协同等方面存在的短板与不足，这些问题影响了警务督察制度的运行效能，制约了其进一步完善与发展。第一，事前预防机制不完善，监督偏向“事后纠错”。日本警务督察制度目前仍以“事后纠错”为主，事前预防机制存在明显短板，难以在警务人员违规行为发生前及时发现、有效阻断。第二，基层督察力量薄弱，监督存在“盲区”。日本警务督察的重点主要集中在国家警察厅、都道府县警察本部等上级警务机关，基层警察署、交番、驻在所的督察力量相对薄弱，监督工作存在“盲区” 。第三，职业伦理培育不足，督察制度难以内化为自觉行动。日本警务督察制度主要依靠外部约束与问责机制规范警务人员的行为，但在警务人员职业伦理培育方面存在不足，未能将廉洁执法、依法履职的理念内化为警务人员的自觉行动。第四，多元监督主体的协同性不足，存在“各自为战”的现象。日本虽然构建了多元协同的督察网络，但各监督主体之间的协同配合不够紧密，存在“各自为战”的现象，影响了督察工作的整体效能。第五，公众信任度修复困难，监督制度的社会效应未能充分发挥。尽管日本不断完善警务督察制度，严肃查处警务违规行为，但由于连续爆出警务乱象，民众对警务机关的信任度仍难以有效修复。■
　　
　　【作者简介】孙晓磊，中国政法大学外国语学院副教授，研究方向为法学英语教学和翻译学等。
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