文/黄悦波

　　一、美国警察机构及其警务监督模式

　　美国作为当今世界上典型的联邦制国家，并没有全国性的、统一的、上下有序衔接的警察机构。美国警察不是基于国家机构及其编制，而是依据法律规定的“警察权”由相关机构招募的执法者。这些相关机构，大致贯穿在联邦、州、县、市镇四个层级中，既有联邦层面或地方政府层面的公权力机关，也包括一些社会机构，如安保公司、私人侦探事务所等。联邦层面的典型就是美国司法部下属的联邦调查局（FBI），以及国土安全部下属的美国移民与海关执法局（ICE），而美国财政部、内政部等联邦政府机构均依法享有相应的“警察权”，并成立了相关警察机构。不过，这些联邦层面的“警察权”执行机构虽然履行警察职能，但它们不是专门的警察机构，而是依附于司法部等联邦机构的执法部门，其执法者一般不称为警察，而通称为执法者或探员。通常，州一级均设有至少一个警察机构，但其名称并不统一，有的叫“州警察局”，有的叫“州公路巡警队”，有的叫“州执法局”，也有的叫“州公共安全局”等。县和市镇均设有一般意义上的警察局，其中典型的是城市警察局及其警察群体。
　　美国各执法机构之间，一般没有隶属关系。市镇警察局只对其市镇的行政长官负责，县警察局只对县的行政长官负责，州警察局只对州的行政长官负责。联邦政府部门的执法机构只对其所属机关负责，无权指挥州、县及市镇的警察局。各警察机构之间的关系是平行的，在各自辖区内独立行使“警察权”，可以因为案件需要及请求相互协调、协助，但不必服从。另外，联邦层面的执法机构通常是执行涉及联邦利益的任务，如FBI负责国安、反恐、重大刑事等案件，以及跨州界的重大案件。州层面的警察机构依据州法执法，并对本州的警察机构有一定的协调功能，如为本州辖区统一保管犯罪记录，管理本州辖区的犯罪实验室，为本州及其地方警察提供培训等。县警察局根据州和县的法律成立，市镇警察局除了要参照州、县法律，主要是根据市镇自己的法令成立，其中城市警察的人数约占美国警察队伍总人数的3/4，是美国警察的最主要力量，负责社区犯罪、治安、交通等工作，业务复杂繁重。
　　鉴于警察机关互不隶属的现状，深受“控权论”影响的美国逐渐发展出了具有自身特色的“警察权”监督制度，这主要表现为立法规制、司法监督、行政控制，以及内部规范等内容。立法规制主要是指1789年联邦宪法、1791年宪法修正案“权利法案”，国会和各州制定的法律，尤其是各州制定的刑事法律（典），它们在不同程度上赋予并规范了“警察权”。司法监督主要是通过司法解释、司法判例形成“警察权”必须遵守的规则与规范，如1961年形成的“非法证据排除”，1966年形成的“米兰达警告”，1968年形成的“滞留与搜拍权限”，这已经成为全美警察执法必须遵守的程序规则。对“警察权”的行政控制、内部问责逐渐发展成警务督察之类的监督，并伴随着数字科技的进步，呈现出新的功效。

　　二、美国警务督察体系构成及其内容

　　与美国警察管理体系相适应，美国警务督察部门形态也多种多样。警务督察是美国行政法“控权论”理念的重要实施途径，承担着警察部门规范执法、提升效率、预防腐败、维护公正、保护民权等职责。与立法机关、司法机关、社群民众的外部监督不同，警务督察是美国各警察机关的“内部”监督机构。这个“内部”主要是指某一个城市警察局内部，或者是联邦某一个执法机构内部，而不同的警察局之间、不同的执法机构是外部关系。不过，随着时代的发展，国会或州通过立法的方式，能将这种“纯”外部关系转化为“准”内部关系。比如1994年美国国会制定的《暴力犯罪控制和执行法案》就授权美国司法部针对各级各类执法部门执法过程中犯有典型或惯常情形侵犯公民基本权利时，可以起诉其执法人员，司法部由此成立了“公务人员刑事犯罪监察办公室”。至此，司法部与其他各类各级执法或警察机关的关系就变成了一定程度的内部关系，司法部就成为在某些法定事项上的全国性的警务督察机关。
　　对美国各地警察部门的监督通常有内部监督机制和内部绩效考评机制。内部监督机制包括警察管理委员会（由辖区选民推选5至7人组成）、地方政府和议会、警察局内部受理投诉的部门（督察）。监督的内容主要是警员执法违法行为、滥用职权行为、执法不诚实行为、执法过程中的歧视行为等，监督的后果是一旦查证属实，该警察将面临停职、降级、扣薪、禁闭等处罚，并且还设有12个月的考察期，如果考察期内再次受罚，该警员将被解雇。另外，绩效考评成绩需要参照督察机关处罚用以加减分，该成绩是警察年度核定级别、等级和晋升的主要依据。通常，美国各执法部门设有“内部事务处/科”，又被称为“警察中的警察”，专门用来督察警员的违法违纪行为，职责包括调查不当行为等指控，还积极参与制定和实施政策及程序，以最大限度地减少警员违法、违纪发生的机会。
　　联邦层面，联邦执法机关均设有警务督察机构。以美国司法部为例，该机构除了声名显赫的FBI之外，还有至少三个独立的执法机构，即酒精、烟草、火器和爆炸物管理局（ATF）、缉毒局（DEA）和法警局（USMS），这些执法机构内通常配有专门的警务督察人员。在司法部层面，设有“检察官行政办公室”（EOUSA），具有行政监督职能。还设有“职业责任办公室”（OPR）。根据第1931-94号司法部部长令，OPR的主责是对执法人员不当行为指控的调查。OPR成立于1975年的“水门事件”之后，当时因高级部门官员的道德滥用和严重不当行为被揭露，时任司法部长的爱德华?莱维发布命令，成立OPR，并命令OPR“接收和审查有关部门员工可能违反法律、法规、命令或适用行为标准的行为的任何信息”。随着历史的发展，OPR形成了一些特有的专业规则，能够针对警员的涉嫌职业失当事项开展内部调查。无论涉案事件是否引发争议或受到公众关注，OPR始终致力于以最高的诚信、客观性、独立性来行使调查职权，要确保自己的办事员能按照最高的办案专业标准履行职责。与此同时，OPR还负有维护警员合法权益的职责，一旦发现警员是被恶意投诉，是被冤枉的，那么，OPR需要结合案件澄清事实，说明真相，洗刷警员的“冤情”，避免警员遭受不公正的待遇。此外，还有法律顾问办公室（OLC），下设专业法律团队，类似获得“高级执法资格证书”的警员承担着部分警务督察职能。该法律团队负责对其探员的调查行为进行审查，确保符合法律规定。该法律团队还制定《探员执法手册》，对每一个岗位的任务、职权、责任和工作程序都作出明确规定。该手册已经司法部长批准后在FBI生效。
　　州、县及市镇层面，有两种情况，一是州、县、市镇地方政府与其警察局之间的“准外部”警务督察，二是各警察局内设的警务督察机构。前者如地方政府通过财政供给和任命警察局长的方式，监督“警察权”的运行。州政府监督警务的影响力最小，城市政府监督警务的影响力最大。如果一个城市警察滥用职权、腐败严重时，市政府就会以成立“特别调查委员会”的方式调查取证并查处，涉案的警察将被清除或惩处。后者如纽约市警察局——如同其他城市警察局——一般都会设置内部事务处行使警务督察权力，负责调查警员的不当执法行为。
　　美国警察局“内部事务处/科”通常注重用警队道德纪律来提升规范执法的实效。为了加强警察职业道德建设，国际警察局长协会（IACP）于1957年颁布了《执法道德法》，1986年修订为《执法人员道德法》，1991年修订为《警察行为法》。这些警察道德规范为美国绝大多数警察机构认可。其中《警察行为法》对警察的个人责任、职责表现、自行决定权的运用、武力的使用、保密行为、诚实正直行为、与其他警官或机构的合作行为、职业能力标准、私生活行为等均有明确的限制性规定和违规问责惩处规定。实践中，美国各警察局意图通过可操作性的规范来加强警队纪律约束，进而达到对警察权的平衡控制。
　　
　　三、美国警察局的警务督察实践

　　（一）纽约市警察局的警务督察
　　美国最大的城市纽约市隶属纽约州，下辖5个区，人口约850万人（2026年数据），是全美人口密度最高的城市，有华尔街等著名机构，是美国的经济中心、金融中心和商业中心，也是联合国总部所在地。纽约市警察局（NYPD）是美国规模最大、历史最悠久的市政警察局之一。纽约市警察局2025年新招录了4056名新警察，这是有史以来单年招聘人数最多的一年，使纽约警察局总人数超过34700人。这批新招录的警员反映了纽约市的丰富多样性，即近1/4的人出生在美国以外，代表46个不同的国家，他们说34种不同的语言。纽约市警察局另有15000名文职雇员。
　　纽约市警察局下设近20个部门，排名第8位的是内部事务处（IAB）。IAB致力于维护警察部门运作所必需的廉洁性，并打击纽约市警察局内部的腐败行为。IAB职权的法律基础是《纽约市警察局纪律处分制度与处罚指南》。2020年7月15日，纽约市议会通过并由市长签署了第69号地方法律，要求纽约市警察局制定内部纪律规范。纽约市警察局于2020年12月制定该指南，并于2021年1月生效。IAB依据该指南，通过调查并绳之以法警局内少数违法乱纪的警员，以确保警察局的执法公信力。IAB全天候24小时、每周7天运作其指挥中心。民众可通过电话、电子邮件对纽约市警察局警员的不当执法进行投诉。警察腐败亦可进行举报，投诉人还可通过联系IAB查询投诉处理进度。IAB设有非记录匿名举报热线。不过，IAB的反腐败调查不向公众公布，IAB建议民众通过纽约市打击警察腐败委员会提供的监督和一定程度的透明度，来持续评估纽约市警察局的反腐败成效。此外，个人还可以向市民投诉调查委员会（CCRB）投诉，该委员会是一个独立的城市机构，负责处理警方在武力、滥用权力、无礼和攻击性语言方面的不当行为。
　　纽约警察局是全美技术最先进的警察局，利用尖端技术和设备确保其警察和他们宣誓要保护的社区的安全。该局IAB注重用科技手段并用复盘方式来督察警察规范执法。警察执法时必须用执法记录仪器，并同步录音录像并实时接受指挥中心音视频监控，而羁押、讯问等场所安装同步录音录像设备。纽约警察局使用执法记录仪器数量是美国最多的，该局有24000多名警员配备了执法记录仪器。执法记录仪器作用广泛，但警察不会记录某些敏感的情形，例如与机密线人交谈、采访性犯罪受害者或进行脱衣搜查，否则将引发IAB的督察。纽约警察局还使用了很多最新的应用程序，其中包括由纽约警察局和微软联合开发的域感知系统（DAS）的移动版本，这是一种打击犯罪和反恐工具，它利用了世界上最大的摄像头、车牌阅读器和放射性传感器网络。DAS还利用自动车辆定位器，即给5000多辆警车安装GPS系统，这就是在管理巡逻和确保警察安全方面具有巨大优势。这些警务高科技的使用，都受到IAB复盘督察。以警车追捕的督察为例，2024年，纽约警方共有2278辆次追捕，其中约25%导致了碰撞，造成财产损失或人身伤害，对此，2025年2月1日纽约市警察局颁布了新政策，通过警车GPS系统可以复盘来督察警察追捕嫌犯是否符合新要求，对不符合要求的，IAB可以启动对警察的纪律处分。此外，IAB每月对警车追捕情况进行督察，以确保政策得到遵守，并确定需要改进的地方。

　　（二）阿文图拉镇警察局的警务督察
　　阿文图拉（Aventura）是美国佛罗里达州迈阿密—戴德县东北部的一座规划型郊区小镇，距离迈阿密市中心约24公里，属于迈阿密都会区的一部分，市域面积约为9.1平方公里，人口为40242人（2025年数据）。阿文图拉镇于1995年成立，1997年其警察局开始全职运作，有40名警察和13名文职人员。至2026年，警察局已经发展到84名全职警察、39名文职和15名志愿者。阿文图拉警察局下设10个部门，其中第7位是“内部事务科”。该科直接向警察局长报告工作，负责接收并处理对警员不当行为的指控。针对民众指控警员粗鲁执法、骚扰等投诉，通常由该警员所在单位指挥官进行初步调查，并上报内部事务科。针对腐败、警员执法不当行为或刑事性质的严重指控，则由内部事务科相关工作人员进行调查。当民众提出投诉时，内部事务科相关工作人员会仔细按照程序审查，并确保对该事进行彻底调查，同时按照佛罗里达州宪章第12章相关规定来保障被调查警员的权利，以切实保护公民和警员的权利。内部事务科的目标是保持社区民众对镇警察局的信任，而这就需要通过全面和详细的调查来实现。
　　对警员的投诉案件，调查一旦完成，内部事务科就需制作一份事实结论并予以答复。事实结论包含以下内容之一：（1）维持，即指控已得到调查，事实表明指控是真的，警员所采取的行动不符合相关规定；（2）不成立，即该指控已经过调查，没有足够的证据确认该指控；（3）免责，即指控已得到调查，事实表明警员的行为符合相关规定；（4）毫无根据，即指控已经过调查，但警员的行为明显没有错误，或没有可信的证据支持；（5）政策失误，即警员被投诉的执法行为是其所依据的相关规定存在不当而导致的，那么内部事务科需要就此撰写一份专题报告交给上级部门（局长，镇长），该报告需要对相关问题进行描述、分析，并提出补救措施和修改建议。从近5年的情况来看，内部事务科共受理并调查投诉62起，年均14起，其中2021年总投诉数量最多， 2022年与2024年持平10起，数量最低；这些投诉中判定“维持”的仅14起，占比约23%，需要追责，其余77%的投诉案件则被撤销。近5年仅1起“政策失误”项，这需要撰写专题报告并研究相关修正意见等。■
　　
　　本文为北京市公安局公安交通管理总队西城支队（办公室）“外国警务督察制度研究”成果
　　【作者简介】黄悦波，博士，行政法法学副教授，北京市公安交通管理局民警，首都法律法学人才库专家。历任北京警察学院“国别与区域警务研究中心”主任、公安部国际合作局“国别和区域研究专家”。研究方向为行政法、国别警务。出版专著编著6部，相关书籍获得省级二等奖；公开发表文章近70篇，另有获奖文章10余篇，其中相关文章被部委领导批示勉励，或被“人民大学复印报刊资料”全文转载、或被北京相关立法机构参阅并受邀参与立法研讨。
　　（责任编辑：古静）