文/潘炳安
　　
　　治安调解有严格的法定条件。对不属于《治安管理处罚法》第9条规定范围，且不符合《公安机关办理行政案件程序规定》第178条“因民间纠纷引起的”治安案件，一律不得适用治安调解。程序规定虽设置了“其他适用调解处理更易化解矛盾”的兜底条款，但实践中不能滥用。
　　对于猥亵、侮辱、寻衅滋事、殴打他人，以及盗窃、诈骗等非因民间纠纷引起且侵犯他人合法权益的治安案件（以下简称“非因”治安案件），原则上不得适用治安调解。一方面，此类案件的被侵害人大多想挽回损失、消除影响，希望能得到一定的经济赔偿，只是又不愿付诸民事诉讼程序，都希望在派出所处置环节一次性解决问题；另一方面，违法行为人也希望通过赔礼道歉、赔偿损失，获得从轻、减轻处罚或不予处罚。在这种情况下，或是当事人双方都要求派出所主持“调解”的情况下，我们若一味拒绝给双方协商，只按程序出具处罚决定书，双方矛盾反而会激化。所以，适时组织双方进行民事协商，促成和解，能让他们在最短时间内获得互相认可的经济赔偿和精神抚慰，并最大限度地维护自身的合法权益，真正实现案结事了，把执法的社会效果落到实处。
　　然而，问题在于，对“非因”治安案件明确观点不适用治安调解，派出所若组织当事人进行协商和解，是否于法有据？如何处置才能既实现公平正义又让当事人满意，还能闭环办案程序、规避执法风险？笔者结合多年的基层工作经验，谈谈如何处置此类案件，在法、理、情之间找到平衡，既守住法律底线，又做到处置得当、程序闭环和执法规范。
　　 一、 进行“民事协商”
　　从法理本质来看，“非因”治安案件侵害的客体具有双重性：损及他人权益，破坏社会管理秩序。依据“公权力不得随意处分”原则，公安机关无权以私了替代公法制裁，也就是我们常说的“法无授权不可为”。因此，“非因”治安案件不能作“治安调解”，是处置此类案件的底线，越过了就是“越权”，程序违法。
　　虽说公权力制裁职责不可让渡，但并不意味着私权不可救济。法律没有禁止公安机关在办案过程中，为了化解矛盾、修复社会关系，建议、组织当事人就民事赔偿进行协商，达成和解。相反，《治安管理处罚法》第6条规定“办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则”，第8条明确违反治安管理应承担民事责任，第20条将“主动消除或者减轻违法后果的”“取得被侵害人谅解的”作为从轻、减轻或不予处罚的情节。这说明，无论是哪一类型的案件，立法是鼓励违法行为人主动弥补损失、取得谅解的，而要实现这一点，往往需要民警牵线搭桥，即组织双方协商、和解或者提供协商、和解的“平台”。
　　需要明确的是，这里的“协商、和解”不是治安调解。在实务中，为避免出现概念混淆，我们把当事人双方就案件涉及的侵权责任赔偿进行协商的行为定义为“民事协商”，即双方自愿协商，就民事赔偿部分达成一致。公安机关在此类案件中扮演的角色不是“主持治安调解”，而是“组织双方进行民事协商”；法律文书中不能出现“治安调解”的表述，协商结果不应制作《治安调解协议书》，而应签订普通的民事协议书，或者参照人民调解的相关程序、规则进行。这个定位一定要准。
　　二、守住“四条边界”
　　第一，不能强制或诱导当事人协商，必须遵循自愿平等原则。当事人双方必须有协商解决的意愿，民警可以建议、引导，但不能强迫或者变相强迫双方和解，不能诱导当事人让步，不得强制达成协议，也不能强制履行协议。对达成协议后一方反悔不履行的，民警可以建议当事人就协议内容向人民法院提起民事诉讼；但对已履行部分仍可作为量罚情节参考。
　　第二，不能替代当事人作决定。民警可以结合调查结果指出双方的责任对错，可以提供参考信息、引导理性协商。但不得直接替当事人决定赔偿具体数额、履行方式等；更不可“一锤定音”，作出裁决。
　　第三，不能以“不调解就加重处罚”相要挟。在协商过程中，民警可以说：“如果你能主动赔偿、取得谅解，警方可以依法减轻、从轻或不予处罚。如果协商不成，也会依法处理，不会因为你拒绝赔偿就加重处罚。” 在与违法行为人沟通过程中，这个分寸一定要把握好。
　　第四，不能以“调解”结案。《公安机关办理行政案件程序规定》第258条规定，“按照本规定第十章的规定达成调解、和解协议并已履行的”，应当予以结案，此规定是“因民间纠纷引起的”治安调解案件，才能以调解结案处理。在非因民间纠纷引起的治安案件，所达成的民事协商并已履行的，可以作为《治安管理处罚法》第20条规定的“主动消除或者减轻违法后果的”“取得被侵害人谅解的”证据使用，据此认定违法行为人具有从轻、减轻或不予处罚的情形。在程序上，必须对违法行为人作出处罚或者不予处罚决定，自此案件才能结案，达到程序闭环。
　　三、规范“民事协商”过程，避免出现越权或程序违法
　　为确保“民事协商”程序规范、合法，结果合理、公正，办案民警应该把握好以下五个关键点。
　　第一，协商之前告知要到位，过程要记录。民警一开始就要把关于“治安调解”与“民事协商”的区别、法律适用、法律后果等充分告知，并且告知过程要有记录，善于使用法言法语。
　　应告知的内容包括：（1）双方须自愿、平等协商，达成的协议才具有法律效力。（2）此类案件不属于“因民间纠纷引起的”案件类型，不适用“治安调解”。双方可以就民事权利义务方面进行协商，如身体损害赔偿、精神赔偿等。（3）协商结果（协议）仅影响量罚情节，作为量罚证据使用。（4）民事协商一致并履行，不意味着直接免除处罚。公安机关仍会综合案情，依法作出从轻、减轻处罚决定；仅在符合法定免罚条件时，方作出不予处罚决定。以上告知，实践中可以制作成格式告知书，向当事人进行宣读并要求其签字确认，或者通过笔录的形式进行告知，过程应当同步录音录像。
　　第二，协商的过程，要善于控场“搭好台”。要想达到化解矛盾、促使双方达成协议、案结事了的目的，协商的过程，民警就不能放任不管，须果断介入——及时制止不当言论、做好情绪疏导等控场工作。如协商过程中出现“不就是想要钱吗？我有的是钱”类似的不当言论时，民警应当立即制止，严肃纠正其错误态度，责令其向被侵害人赔礼道歉，可以明确告知“本次协商的前提是你要为自身的违法行为认错悔过，自愿认错，而不是用钱摆平事情，更不是进一步侮辱被侵害人”。
　　当出现双方激烈争执，提出情绪化、赌气式损害赔偿要求的情况时，民警也应马上中止协商，把双方分开，再进行情绪疏导工作。比如，共情被侵害人的委屈，引导其提出合理诉求，理性看待赔偿标准，而非追求惩罚性获利，等等。正确、恰当的控场，可以避免矛盾进一步激化，避免双方陷入情绪化对抗和僵持。
　　第三，警惕出现显失公平的结果。在协商过程中，要特别警惕出现违法行为人低成本认错、象征性赔偿等情形；被侵害人追求畸高赔偿、索要天价赔偿等结果，一旦有此类苗头倾向，民警要立即介入，结合案件情节、本地经济水平、双方经济状况、同类案件处置惯例或判例，主动释明合理的赔偿参考区间，引导双方在公平、合理、合法的前提下继续协商。否则，就算终止协商，也要避免出现协议效力存疑、协商结果显失公允，进而影响公安机关的执法公信力。
　　第四，审查协议内容和条款是否合法，杜绝无效约定。双方协议一致后，民警应对协议内容进行合法性审查，核心是剔除三类无效约定：一是“公安机关不得对违法行为人作出处罚”的约定，明确此类约定违反法律强制性规定，属于无效约定；二是“被侵害人放弃所有诉讼权利”的约定，不得限制被侵害人的法定救济途径；三是违反公序良俗或以民俗为名行胁迫要挟之实的约定，确保协议合法合规、公平合理。
　　第五，协议达成之后、签字之前，要留出时间做普法教育，让双方“心服口服”。协议签订之前，民警要做专门的批评教育，让当事人认识到自身的错误，哪怕双方达成和解之后，违法行为人仍然被处罚，也是甘愿认错认罚，真正做到“案结事了”。
　　四、可启动多元联合调解，加强风险防控
　　对组织“非因”治安案件的民事协商，派出所还可启动多元联合调解，引入司法调解、人民调解共同参与调解。办案民警在固定案件证据、完成初步调查后，建议双方当事人向属地司法所、人民调解委员会、民间调解组织等申请调解，或者由公安机关发函邀请司法所、综治中心调解员、人民调解员到场，由第三方主持调解，办案民警全程配合，协助开展工作。
　　这样经司法所或人民调解委员会调解达成的协议，可以向人民法院申请司法确认，该协议就有了强制执行力。若当事人反悔，哪怕最终违法行为人被行政处罚，被侵害人也可以直接去法院申请执行。
　　需要注意的是，该模式的适用前提仍需要双方当事人自愿，不得强迫当事人接受。若当事人坚持要求派出所组织协商，仍可按照前文所述的“民事协商”规范流程开展。
　　五、不可套用治安调解类案件的期限计算规则
　　根据《公安机关办理行政案件程序规定》第185条的规定，“调解案件的办案期限从调解未达成协议或者调解达成协议不履行之日起开始计算”，该条款仅适用于符合法定条件的治安调解案件。对于此类“民事协商”的案件，必须严格按照普通行政案件的办案期限执行。《治安管理处罚法》第118条规定，自立案之日起不得超过30日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长30日。期限延长以2次为限。公安派出所办理的案件需要延长期限的，由所属公安机关批准。
　　基层民警在处置“非因”类治安案件时，原则上都可以就侵权责任赔偿方面进行“民事协商”，但必须记住“民事协商”不是治安调解，且不必然达成减轻、从轻处罚的结果，除符合法定免予处罚的情形外，原则上不得以民事赔偿为由作出不予处罚决定，严禁“以赔代罚”，确保公权力不被交易。对于当众实施、多次实施、针对弱势群体实施、情节恶劣的案件，即便取得被侵害人谅解，也必须依法作出处罚。
　　
　　（作者系广西壮族自治区大化瑶族自治县公安局政工室主任、一级警长）