文/李皛

　　一、历史及基本情况

　　德国是西方现代国内安全与情报体制的主要发源地。早在19世纪60年代，普鲁士政府成立了秘密警察机关“中央情报处”；德国统一后，俾斯麦政府成立普鲁士内政部“内部安全局”。第一次世界大战后的魏玛共和国时期设立了“联邦公共秩序监察专员”协调联邦各州、邦的国内安全与情报工作。第二次世界大战期间，德国秘密警察成为纳粹统治的帮凶，被战后纽伦堡国际法庭认定为犯罪集团。1949年德意志联邦共和国成立时，在英美占领当局的操纵下，根据《德意志联邦共和国基本法》（即联邦德国宪法，以下简称《基本法》），于次年在科隆成立了德国联邦宪法保卫局及各州宪法保卫局，负责国内安全与情报事务。
　　为与历史上臭名昭著的德国秘密警察划清界限，联邦德国及两德统一后的宪法保卫局相比其他西方国家国内安全与情报机关受到更严格的制度限制。根据其内部纪律及1972年《关于联邦与各州之间在宪法保护方面的合作及联邦宪法保卫局的法律》（简称《联邦宪法保护法》，以下使用简称）等法规，宪法保卫局没有执法权，不能对公民人身及其财产采取强制措施，也不能命令警察或其他政府机构协助其采取此类措施。被采取监控措施的激进政治团体必须经过批准和公示，未经严格司法程序授权不得对公民个人实施监控。此外，与恢复联邦政体相适应，联邦宪法保卫局与各州宪法保卫局相互独立，由联邦内政部部长和总理府部长（相当于总理办公室主任）负责协调合作。但是，自成立以来，联邦及各州宪法保卫局始终受到留用纳粹分子、实施违法监控、迫害进步人士、滥用卧底等特种侦查手段、擅自与英美情报机关共享德国公民信息等频繁指控，对其政治声誉和合法性造成严重冲击。
　　联邦及各州宪法保卫局特别标榜其“捍卫宪法价值观”的作用，但具体业务与其他西方对内情报机关并无不同，主要包括调查、监控在德国活动的国内外激进政治势力和各种破坏分子以及外国间谍。不过，由于德国历史国情导致的高度政治敏锐性，宪法保卫局极力强调自身组织的公开性，情报工作的合法性与可监督性，处处展示其受“民主政治”掌控、融入社会生活、服务大众福祉的形象，极力避免给人留下其他西方情报机关那种乖僻莫测的神秘主义和高高在上的精英主义印象。
　　联邦宪法保卫局将对内情报工作定义为在《基本法》精神指导下，严格遵循《联邦宪法保护法》，搜集和分析有关企图破坏德国“自由民主”的基本秩序；或危害德国国家及联邦各州的存在与安全；或企图妨碍联邦及各州根据宪法设立的各机关履行其法定职责；或使用暴力及预谋损害德国在海外的利益；或反对《基本法》所定义的国际和平；或其他损害德国基础设施、公民人身安全的活动，以及服务于外国利益的间谍活动的情报。联邦宪法保卫局强调，其绝大部分工作都是基于公开且常规的信息来源以及参加公共活动，会见自愿提供情报的人员而开展的。当面对严重且紧迫的威胁时，在法律授权或经议会特别机构（如联邦议会特别机构“G10委员会”，“G10”即指《基本法》第10条）批准，联邦宪法保卫局才会使用线人和卧底特工、秘密监视、通信监控等特种手段。
　　联邦宪法保卫局早已意识到，回避敏感历史问题是无意义的，只会进一步削弱民众信任，助长形形色色的阴谋论。自2007年起，该局将对其自成立以来，特别是冷战时期发展史的科学研究作为一项重要工作，2011年后，其与德国波鸿鲁尔大学历史系开展了这一历史研究项目，并首次允许外部专家学者获得了大量机密档案资料。作为该研究的成果，2015年出版了《没有新的盖世太保》一书，既承认并检讨了联邦宪法保卫局和其他德国情报机关早期曾充斥着大量原纳粹分子的事实，也明确指出这一历史责任很大程度上应由当时控制着联邦德国情报工作的英美政府来承担，并为大多数情报工作者的爱国情怀与职业道德进行了辩护。
　　今天的联邦宪法保卫局明确认识到其所应对的国家安全与公共秩序威胁将日益多元化，并承认消除这些威胁的根本在于解决德国乃至全世界深层次的社会经济矛盾。联邦宪法保卫局强调，21世纪以来德国右翼激进政治势力的威胁不断上升无疑是显著的事实，该局将一如既往与其进行坚决斗争。但与此同时，左翼激进势力、宗教极端主义势力、外国极端组织、外国情报机关等造成的威胁也不容忽视。作为一项重要工作，联邦宪法保卫局每年发布《宪法保卫报告》，不定期就热点问题发布专门报告，向社会公开其工作重点。
　　2019年，联邦宪法保卫局的经费约4亿欧元，共有雇员3864人。其组织架构自成立以来随着国内外形势和主要任务的发展变化多次调整，目前其设有一名局长、两名副局长，内部主要分为管理服务部门、运营支持部门和专业业务部门三大类，主要包括：1.反右翼极端主义/恐怖主义部门；2.反左翼极端主义/恐怖主义和外国极端主义/恐怖主义部门；3.反宗教极端主义/恐怖主义部门；4.反间谍和经济安全部门；5.涉及《基本法》第10条的相关信息收集部门；6.监视部门；7.内部安全部门，以及人事、总务、基础设施、网络安全、技术支持、出版和教育培训等部门。
　　联邦宪法保卫局注重宣传其组织、人事和任务的公开性，保证不会成为脱离公共政治生活而成为“独立王国”，强调其活动受到行政、立法机关和司法机关不同层面的监督和掌控。在行政上，联邦宪法保卫局对联邦内政、建设与家园部（原联邦内政部，2018年机构合并后改用现名）负责。除“G10委员会”外，德国联邦议会还设有“议会监督小组”专门负责对联邦宪法保卫局、联邦情报局和军事情报局的监督工作，该小组对这些情报机关拥有查阅档案记录、进入工作场所、与工作人员面谈等广泛权力。此外，联邦议会预选委员会设有机密委员会，负责确定并监督上述情报机关的预算，并拥有与“议会监督小组”相同的权力。联邦议会还通过日常辩论、接受公民请愿等形式就涉及情报机关的热点问题和公众质疑开展监督工作。此外，德国法院可对情报机关的任何行动进行审查并作出裁决。
　　相对于其西方同行的更多的“政治正确”顾虑，在几十年中严重困扰着联邦宪法保卫局，也使其形成了独特的生存之道，但由于高度强调公开性和可监督性，使联邦及各州宪法保卫局在议会各党派面前处于弱势，更易被卷入党派斗争的漩涡，在日益滑向民粹主义的选举政治中无所适从。自成立之初，联邦及各州宪法保卫局就成为各党派争夺的“战利品”，使其情报工作不得不时刻顾忌不同时期、不同地区选民的“口味”，加之严守联邦体制，导致令出多门，战略难以统一。如德国绿党的崛起之路上不乏激进乃至暴力活动，然而由于对其受“民意”青睐心知肚明，联邦及各州宪法保卫局便经常“网开一面”。德国各州的政治左右倾向各不相同，宪法保卫局也随之厚此薄彼，如此又导致政党间的跨州 “骂战”，争斗不休，联邦宪法保卫局众口难调，成为各方指责的对象，必须为维护“公众形象”而谨小慎微。2018年时任联邦宪法保卫局局长汉斯-格奥尔格·马森便因被普遍质疑“同情右翼政治势力”，“公众形象”受损，受到议会各党派攻击而最终被撤职。

　　二、工作成效与困境

　　德国联邦宪法保卫局在冷战时期的主要使命是打击国内左翼极端主义势力和反间谍，其工作受到英美同行的强势影响乃至控制，就成效而言也难以令德国公众满意。该局首任局长奥托·约翰出走东柏林案，勃兰特总理秘书君特·纪尧姆间谍案，“红军派”卧底彼得·乌尔巴赫案，该局反间谍部门负责人汉斯·蒂奇叛逃案，进步人士罗尔夫·格斯纳非法监控案等重大丑闻层出不穷。冷战结束后，德国重新统一，随着恐怖主义等非传统安全威胁的上升，国际地缘政治格局的剧变和德国乃至欧洲社会矛盾的激化，很快又将联邦宪法保卫局拖入新的战场。
　　2001年“9·11”事件发生后，美国及其西方盟友认为国际恐怖主义等非传统安全威胁已成为国家安全的首要威胁，成形于冷战时期的西方国家安全与情报体系对此力不从心，亟须变革，德国亦不例外。自成立以来，联邦宪法保卫局便是联邦德国及统一德国应对极端主义、恐怖主义威胁的首要国内安全与情报机关，此时亦当仁不让。为加强本国情报机关应对新型国际恐怖主义威胁的能力和效率，德国政府和议会与其他西方国家同步推进情报改革。
　　一是进一步扩大情报机关的权力。2002年，德国联邦议会通过《反国际恐怖主义法》(简称《反恐怖主义法》)。该法在1968年修订《基本法》第10条的基础上，通过修订《联邦宪法保护法》等一系列法规，授权联邦宪法保卫局可秘密获取公民有关电信服务的所有信息并对其手机进行定位，所获取的信息可存储10年或15年，且可在必要情况下存储更长时间。《反国际恐怖主义法》最初将有效期限设定至2007年1月，其后又被延长至2012年1月和2021年1月。此外，针对互联网在反恐斗争中的重要性不断提升，联邦宪法保卫局于2007年与联邦刑事警察局(类似于美国联邦调查局）、联邦情报局(德国主要的对外安全与情报机关）、军事情报局(隶属于国防部，主要负责军事情报和反间谍工作）、联邦检察院合作，利用相关法律授权成立“联合互联网中心”，对互联网上的宗教极端主义内容进行监视、评估和管控。
　　二是加强情报机关与执法机关间的信息共享等合作。2012年，在整合“9·11”事件后建立的“联合反恐中心”、“反右翼极端主义/恐怖主义联合中心”等多机构反极端主义、恐怖主义情报共享合作平台的基础上，在联邦宪法保卫局科隆总部成立了“打击极端主义和恐怖主义联合中心”。该中心以联邦宪法保卫局和联邦刑事警察局为牵头单位，有联邦情报局、军事情报局、联邦警察局(主要负责保卫德国边境及铁路航空等联邦基础设施的警察力量及警察特种部队）、联邦移民和难民局等联邦执法、情报机关，以及各州执法、情报机关，外加司法、进出口管制等相关部门和欧洲警察署等国际机构参与，分为执法和情报两个单元，以结合有关部门专业知识为宗旨，在平等基础上通过发布情况通报、建立联合工作组或项目组、召开会议等机制开展情报共享与分析合作。
　　“反恐战争”期间，联邦宪法保卫局将工作重点转向防范外国极端主义、恐怖主义，特别是宗教极端主义的威胁。通过采取经法律授权的更加灵活的调查措施，对互联网的高度重视和新情报技术手段的应用，以及和国内外同行，特别是与执法机关的密切合作，联邦宪法保卫局在此领域的工作卓有成效。自2011年至2016年，德国没有发生真正意义上的恐怖袭击。2015年后，极端组织“伊斯兰国（ISIS）”将暴恐袭击重点转向欧洲，相对于英法等国，德国防范较为严密，受害较轻。但与之相对的是，进入21世纪后，联邦宪法保卫局在防范国内右翼激进政治势力威胁方面则乏善可陈，屡屡受挫。
　　2003年，德国政府试图取缔与新纳粹组织关系密切的极右翼政党“国家民主党”的努力以失败告终。一个重要原因在于司法机关发现，在该党活跃成员中有上百人是联邦及州宪法保卫局线人；在该党200余名头目中有约30人是联邦及州宪法保卫局线人，而当年该党全体注册党员人数不过6600余人，以至于司法机关表示无法确定该党受政府影响的程度，然而评估显示80%～90%的线人未能提供有价值的情报。德国公众再次被情报机关的低效所震惊，并怀疑其是否预示着阴谋的存在。对德国宪法保卫机关更大的打击接踵而至，极右暴力团体“国家社会主义地下组织”在2000年至2007年杀害了9名外国移民和1名女警，2011年该组织被破获，而被公认为新纳粹分子的该组织重要成员，且涉嫌其中一宗谋杀案的安德烈亚斯·蒂姆被曝光为黑森州宪法保卫局卧底特工；2012年，已被曝光为图林根州宪法保卫局线人的原“国家民主党”州副主席蒂诺·勃兰特，供称其将从该局获得的经费捐赠给“国家社会主义地下组织”。丑闻所揭示的联邦及州宪法保卫局与极右势力之间的微妙关联令公众回想起德国秘密警察的黑暗历史，一时间联邦宪法保卫局也成为众矢之的。2011年11月，德国社会民主党议会党团领袖托马斯·奥伯曼公开承认宪法保卫局工作失败，未能掌握极右激进团体的基本情况；2012年7月，时任联邦宪法保卫局局长汉斯·弗洛姆被迫辞职。然而这并未挽回公众对联邦宪法保卫局的信任，各种针对该局的阴谋论说法流传甚广，议会中的一些激进左翼党派如绿党等公开提出废除该局的动议。
　　德国法律授权联邦及州宪法保卫局使用线人和卧底特工等特种调查手段进行秘密监控，而众所周知此类手段的后果往往难以预料。但特殊历史背景使德国公众对本国情报机关的工作更为敏感且对“越线”和失败的容忍度更低，而21世纪的宪法保卫局在应对越来越猖獗的右翼激进政治势力威胁时的表现比冷战时期更不尽如人意也是不争的事实。联邦宪法保卫局痛苦地意识到它可能永远无法摆脱历史阴影，必须直面挑战，在应对越来越多元化的国家安全威胁的同时，谨慎维护自身合法性基础，培育公众信任。在专业领域，对于屡遭诟病的人力情报的效率及公正性问题，联邦宪法保卫局也一时间难以解决。近年来试图淡化人力情报的“特工”色彩，将之与社区工作相结合，倡导鼓励和引导激进分子“回归社会”等柔性措施，以此转变公众的刻板印象。就技术情报而言，联邦宪法保卫局在互联网时代取得了长足进展，但同时也陷入当前普遍性的有关互联网隐私和数据权属的争议中，更令其头疼的则是“斯诺登事件”后德国情报机关与西方同行的合作成为舆论热点，德国公众对遭曝光的西方情报机关通过“信息共享”的方式规避各自国家对监控本国公民的法规限制感到愤怒，其后虽有2016年通过的《关于在打击国际恐怖主义中更好地交流信息的法律》为其“补票”，但仍难以抚平社会不满。对此，联邦宪法保卫局只能期待各方面加快适应信息社会要求的相关立法进程，以及各国政府在国际格局迅速演变的当下谨慎调整欧盟内部及与英美之间的“跨大西洋”情报合作的规则和内容。■
　　
　　（责任编辑：冯苗苗）